乡镇机构改革

导读：　乡镇机构改革(共6篇)对乡镇机构改革的几点思考对乡镇机构改革的几点思考专业：行政管理 班级： 姓名： 学号：摘要：乡镇是我国的一级政府，是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的各类公共活动中心和满足一般需求的交易中心，是社会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权机构的建设和运行能否适合农村经济...

对乡镇机构改革的几点思考
乡镇机构改革 第一篇

对乡镇机构改革的几点思考

专业：行政管理 班级： 姓名： 学号：

摘要：乡镇是我国的一级政府，是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的各类公共活动中心和满足一般需求的交易中心，是社会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权机构的建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，能否真正落实科学发展观，促进农村经济发展和提高农民生活水平。是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。本文拟就现在关注的乡镇机构改革进行试析。

关键词：乡镇机构，改革，存在问题，建议与对策

乡镇是我国的一级政府，是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的各类公共活动中心和满足一般需求的交易中心，是社会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权机构的建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，能否真正落实科学发展观，促进农村经济发展，提高农民生活水平，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。

随着我国加入WTO和社会主义市场经济的逐步形成，由于机构设置不科学等因素，乡镇职能在运行机制、管理机制中遗留的问题正逐渐凸现出来，已极大地阻碍和影响了乡镇职能进一步适应经济社会发展新形势的需要。发挥好乡镇一级政府的作用，建立高效、低耗，适应现代社会经济客观规律的新型乡镇政权机构，作为最基层一级政府———乡镇机构改革已势在必行。

对此，笔者谈谈个人的看法，仅作参考。

一、乡镇机构的现状及存在的问题

（一）机构设置不科学，导致乡镇职能转变难以实现

乡镇机构根据工作需要设立工作机构是国家法律规定的，但是究竟应该设置什么样的工作机构，各机构职能如何配置，现今却没有统一的规定，各地方具体设置差异也较大。但总的说来，乡镇政府的机构设置不规范、不健全、不科学、不合理、这不是一个新的问题。职能部门如公安，税收，共商，电力，邮电，土地等部门分工明确，各司其职；而乡镇干部不但要管理自己份内的事，其他部门的事也兼而管之，这样做，表面上看好象有一定的道理，但实际上恰恰说明现在的乡镇机构职责不清，其中主要表现在以下三点：

1. 机构职责不清，管理混乱

目前，在乡镇的事业机构可分为三种类型。

第一类是县管机构。如司法所、民政办等，他们的人、权、事、物的管理权在县主管局，乡镇对他们的工作处于不能不管，但又不能深管的两难境地。

第二类是乡镇主管的机构。如计育办、文化站等，这些部门工作人员的人、权、事、物权限虽然都下放到乡镇，乡镇有权对他们进行管理。但在实际工作中，乡镇对这些部门工作人员依然按习惯称呼为“部门干部”，部门工作人员也认为自己与乡镇的“正编干部”有着身份上的区别，视自己为乡镇中的“另类”，不想加入到乡镇政府的

工作中来。这些情绪在工作中表现为工作积极性不高，缺乏开拓精神，导致乡镇政府难以管理。

第三类是战线驻乡镇机构。如国税、地税、工商行政管理所等，这部分工作人员的人、权、事、物完全在上级或基本在上级，平时的工作是乡镇围着他们转，为他们的工作服务，乡镇无法对他们进行管理。

纵观这三种职能部门和乡镇的关系，造成了乡镇和县直各业务部门权责的双重错位，管理失衡。对乡镇而言，是责大权小或是有责无权；而对于县直各职能部门而言是权大责小或是有权无责。造成责权分离，使得乡镇的权力相对缩小，调控能力被削弱，“小政府，大服务”的管理服务职能难以很好地发挥。③

2. 部门难以履行职责，导致乡镇职能的弱化

计划经济向市场经济逐渐转型后，乡镇的职能逐步由行政命令式转向指导服务型、引导服务型。但是由于各职能部门不能很好地履行本部门的职责，要完全实现职能转变仍然是困难重重。

如职能部门中的乡镇计划生育办应该是负责全乡镇计划生育工作的组织开展。但是，目前乡镇计划生育办的主要工作还只是清理档册和查对底子，一些具体繁杂的实际工作还得依靠乡镇政府投入大量的人力、物力去完成；又如乡镇财政所应该是乡镇收取各种税费的主力军，但是各乡镇的财政所的工作也只是处于清底子、填发通知单的阶段，完成税费任务的工作还是得依靠乡镇政府组织人员进村入户去落实。这种乡镇的职能部门开展工作依赖政府的现象，使得本属于服务部门的乡镇政府却成了做具体工作的职能部门，导致乡镇职能被弱化。③

3.机构重叠，职能缺位、错位

乡镇政府行使着综合管理本行政区域内经济、教育、文化等行政职能。然而，各乡镇的“七站八所”，大多是县级各部门的派出机构，乡镇无法直接管理。这种职能上的“条块分割”，造成了许多问题，如“看得见的管不着，管得着的看不见”；有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮；工作效率低下等现象。④

（二）机构人员臃肿，导致行政职能效率低下

机构一多，人员就膨胀，现在的乡镇机构工作人员没有形成完善的管理制度，因人设事的情况比比皆是。不是为职能需要而安排的工作人员，而是为工作人员的需要来设置工作岗位。这直接导致了机关工作人员的增加，也加剧了乡镇机构的膨胀，严重影响了乡镇政府的工作职能。①

国务院发展研究中心2004年11月3日公布的中国乡镇发展报告指出，对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查的结果显示，平均每个乡镇党政内设机构16个，人员平均为58人，超过正常编制2到3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，人员达到290余人，超编严重。②

据中央机构编制委员会办公室三司副司长张培植介绍，现在，一般一个乡镇的正副乡级干部在15名左右，乡镇长助理4—5人，行政编制人员平均30人左右，大的乡镇多达六七十人。“行政不够，事业来补”，加上中小学教师、“七站八所”工作人员、乡镇卫生院这些事业单位工作人员，一个乡镇“吃皇粮”者少则七八十人，多的竟达二三百人。造成长期的机构臃肿，人浮于事。④

（三）职能部门经费短缺，导致职能转变缺乏支撑力

现在，县乡两级财政收入仅占全国财政收入的21%，但财政供养人员却占71%，无论是对于承受税费摊派之苦的农民还是负债累累的各级政府都早已不堪重负。【乡镇机构改革】

1984年，我国第一次建立了乡级财政，此后乡镇机构就开始急剧扩张，特别是改革开放以来我们不注重限制官权，财政体制改革不到位。事权下放，财权上收，事权与财权不统一。政绩追求又形成了高压型体制——将指标摊派给下级政府，只有目标、没有财政支持，层层施压，到乡镇、村一级时指标任务呈几何级数增加，致使农民不堪重负。据统计，仅中央各部门制订的与农民负担有关的收费、集资项目就有93项，仅中央红头文件规定的要农民出钱出物的达标就有43项。

而且，为了弥补财政亏空、增加财政收入，各级政府想方设法征地、卖地，致使一些地方官民矛盾突出，有时甚至酿成暴力的局面，导致了上访的增加和社会的不稳定。

现在乱收费的主要来源还是在县一级。许多县都设置有80余个科局，叠床架屋，职能重复。如工业局、轻工局、企业局、工商局、商业局、外贸局、经贸局、经管局等等本可合并；农业局、粮食局、烟草局、林业局、水产局、水利局、畜牧局、农机局等涉农的局也应当尽量减少；其它如劳动局、人事局；计划局、物价局、物资局、计委、建委；文化局、广播局、教育局、科技局等机构都可以合一；老干部局、档案局、体委、计生委、法制办、综治办、对台办、侨外办、区划办、编制办、开发区办、县志办、党史办、扶贫办等机构都可以并入县政府或县委办公室。而现在每一个局名义上几十人，实际上却是上百甚至几百人拿工资。财政不堪重负，群众的负担更是日益加重。②

经费的不足，导致乡镇转变职能缺少经济支撑力，影响了职能部门人员的工作积极性和工作热情，影响了部门职能效能的发挥。但是对于乡镇各站所经费紧张的现实情况，又是一种主管局要理不理，乡镇要管不管的局面。乡镇的职能部门感到“媳妇”难当。为解决经济困难，差额拨款的事业单位纷纷打报告要求改为全额拨款事业单位；自收自支的事业单位则要求改为差额拨款事业单位。据统计，全县乡镇全额、差额编制达3773名，财政负担人员达4035名。县乡财政背上沉重的包袱，乡镇职能转变步履维艰。③

（四）乡镇行政机构缺少足够的监督系统

行政监督是权力的一个重要组成部分，是减少政府行为失误，确保政府管理畅通，高效运行的必要环节。但从某种程度上讲，当前我国乡镇机构大部分地区是实行“人治”，根本谈不上行政监督。

首先，国家行政监督体系延伸到乡镇出现了断层。中央省，地（市）县都设有政府的监督机关，负责对国家权力机关的监督，到乡镇基层政府却没有设置监督机构。就算有，也是一个虚设的机构。“上有政策，下有对策”，使得乡镇机构免受行政监督，这样的监督结果可想而知。

其次，缺乏自上而下的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策，指令和任务。但贯彻执行的情况如何，必须要接受人民群众的监督，人民是主人，干部是公仆，公仆必须要接受主人的监督。但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督，难以落到实处。

再次，乡镇领导者的自身素质普遍不高。在中国当前行政监督体系中，领导者的自身素质也非常重要，应提高行政监督意识，加强自我行政监督，可当前我国乡镇机构的领导者的自身素质普遍不高，缺少一种自我监督意识。①也缺少一种自觉接受监督的意识。

二、对乡镇机构改革的建议和对策

按照中央的部署，从2001年就开始进行市县乡机构改革。这是为进一步转变政府职能，提高政府的管理能力和领导经济工作的有效性；为进一步精简机构和人员，切实转变干部作风和减轻农民负担的需要。⑤也是加强农村基层党组织建设的必要要求。

这次乡镇机构改革的指导思想是：适应社会主义市场经济发展的需要，有利于加强党的领导和加强基层政权建设，通过改革和精简，逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。

乡镇改革的重点是：进一步转变政府职能，推动农业社会化服务体系的发展和完善；理顺县乡关系，县直部门派驻在乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放；加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。乡镇要在精简党政机关行政编制的同时，结合事业单位改革和农村税费改革，精简事业编制，大力清理、清退各类临时人员，压缩财政供养人员，减轻财政负担和农民负担。④

对此，笔者以为，应从以下几点进行相应的改革：

（一）依法治乡，加强监督

其实各级政府都应依法治国、依法行政。在“人治”逐步走向“法治”的今天，要充分发挥司法监督和新闻媒体监督的作用。⑤

在此过程中，政法机关要加强配合，充分发挥职能作用，为改革创造良好的治安环境。在机构改革中，政法机关要在党委、政府的统一领导下，紧密配合有关单位，严格依照法律、严格依照政策和有利于改革、有利于稳定、有利于发展的工作标准，搞好稳定工作。⑥

同时，乡镇机构改革在依法治乡时，一定不能削弱人大力量。乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，在同级国家机构中处于核心地位。削弱乡镇人大力量，实质上是弱化乡镇人大的法律地位和作用。这种作法，有三个方面的弊端。一是不利于乡镇人大依法行使职权；二是不利于基层民主政治建设；三是不利于基层政权的稳定。现在有不少地方在具体操作时，将乡镇人大作为乡镇机构改革的突破口，减少职数，缩减编制，很多乡镇人大在改革后仅剩下人大主席一人，而且相当一部分还是由党委成员兼任，乡镇人大形同虚设。

我国正处在政治、经济体制转轨时期，受各种利害关系的影响，一些基层政府违法行政，侵犯群众利益的事件时有发生，这必然与群众日益提高的法制意识和民主观念形成一种矛盾，这种矛盾若不疏通和解决，必将严重影响基层政权的稳定。乡镇人大因其直接面向基层的工作特性，与群众联系最为紧密。充分发挥人大作用，加强监督，通过人大这个渠道，可以及时了解民情，倾听民声，做好党委、政府与人民群众的沟通工作；可以把党的意图更好地变为人民群众的共同意愿和自觉行动；可以及时发现问题，消除矛盾隐患，确保政令畅通，维护政权稳定。⑦

（二）加快改革步伐，科学设置部门

1.撤并乡镇，建立中心村

撤并乡镇是中央部署此次机构改革的一个突破点。据统计，江苏省将1974个乡镇撤并为1362个，减少30％；乡镇平均人口由3.1万人增加至4.5万人；行政村由35258个减至21772个，减少38.2％。一些省在撤并工作完成后，根据人口、面积、经济发展状况等综合因素将乡镇分成三类，分别设立4—5个、3—4个、1—2个综合办事机【乡镇机构改革】

构，行政编制精简平均达到20％。④

根据各乡镇职能机构人员不足，开展工作力度欠缺的现状，应采取灵活有效的措施，根据科学、合理、效率的原则，对附近的乡镇进行合并，集中有限的人力资源，进一步强化部门执法力度，保证乡镇各种执法工作到位。同时针对现有自然村居民居住分散、人员稀少、不便于统一管理的现状，以一个交通便利、条件优越的村为中心，对其他村进行合理迁移，便于对他们进行统一的管理，有效组织村民进行山地开发等农业产业结构调整。③

2.减少机构类型，扩大乡镇权限

对乡镇职能机构的类型应能简则简、科学合理地设置，使各部门处于同等的地位，平等地置于乡镇政府的领导和管理之下，进一步扩大乡镇的权力，最大程度地发挥职能部门的工作效率。

3.理顺机构关系，健全乡镇职能。

针对乡镇普遍存在机构隶属关系混乱的现象，乡镇政府一定要明确职责，加大对部门的管理力度，理顺政府与部门的关系。同时，还要逐步健全乡镇职能部门，根据乡镇工作的实际需要，有针对性地设置职能部门，使其能够各司其职，达到健全乡镇职能的目的。

（三）切实转变职能，发挥部门作用

1.切实转变乡镇职能

随着计划经济向市场经济的转换，乡镇的职能也由以前的“强迫式”、“命令式”的职能方式转向服务性、指导性、引导性方面。乡镇政府及各职能部门不再对农民发布“必须怎样，一定怎样”的命令，而是转向提出“应该怎样，可以怎样”的建设性或引导性意见。乡镇政府在平时的工作中应以作好各种服务为主，充分发挥“小政府，大服务”的职能，各种具体的工作则由各个部门去完成，真正实现乡镇职能的转变。

2.充分发挥部门优势

各职能部门应根据各自的职能优势充分发挥作用。如农机、农技、畜牧等涉农部门，充分发挥自己的特长，当好庄稼的医生，作好农民的老师，为农业丰收保驾护航；文化广播服务站则应发挥舆论宣传的优势，大力宣传党的路线方针政策，及时把最新的政策信息输送给广大农民兄弟，为乡镇政府的决策和农民兄弟的生产方向提供依据；工商、税务、公安等部门，则更应该发挥各自的特殊作用，保证财政增长，维护社会稳定。各部门各倚所长，共同努力，为新形势下的新农村快速发展、农民早日达到小康作出积极的贡献。

（四）坚持发展为先，缓解资金压力

1.完善乡镇体制改革，缩减经费开支

（1）减少乡镇领导职数。乡镇领导职数按三类乡镇不超过9名，四类乡镇不超过7名进行配备，在法律和有关政策规定允许的范围内提倡兼职。

（2）精简乡镇机关行政编制。例如：保留乡镇党委机构，负责本区域党的路线方针政策的宣传贯彻、党员发展、教育、管理等党务工作，强化纪检监察工作和农村的精神文明建设。 乡镇党委设专职书记1名，副书记1-3名，由乡长、纪委书记、政法书记（派出所长）兼任。⑤

（3）精简事业单位机构。通过以上一系列措施，减少机关经费的开支，进而缓解各级财政的压力。

2.是发挥职能部门作用，多渠道筹集资金

乡镇机构改革
乡镇机构改革 第二篇

乡镇机构改革：原则与路径

曲延春 刘启营

摘 要：当前，乡镇机构改革问题受到了学术界越来越多的关注，学者的观点不尽相同。乡镇机构改革应该首先确立改革的原则，即以事权为中心。在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。乡镇机构改革应设计合理的路径是，当前目标为职能转变，长远出路为乡镇自治。同时，应改革财政体制，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

关键词：乡镇机构改革；事权；职能转变；乡镇自治

一 当前的研究

（一）当前关于乡镇机构改革的主要观点

当前关于乡镇机构改革，主要有三种思路。

第一，加强乡镇权力。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。

[1]吴理财、朱红萱认为，从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤消。下一步乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。[2]

第二，变乡镇政府为县政府的派出机构。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县政即县为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政开支由县政府编制预算，由县财政开支。乡公所的主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。村继续实行基层群众自治。[3]赵树凯也主张，将乡镇政府彻底改为派出机构。[4]

第三，实行乡镇自治。如何实现乡镇自治，主要有两种观点。党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤消乡镇作为目标，他认为，有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。[5]这种观点实际上是要把乡镇变为自治政府。于建嵘虽然也主张乡镇自治，但与党国英的观点不同，他主张乡镇不设政府，恢复村民自治。[6]可以看出，虽然他们都主张乡镇自治，但内涵是不一样的，一个是要保留乡镇政府，并改革为自治政府。而两一个则是要取消乡镇政府，建立自治组织。

在这些观点中，弱化以及取消乡镇政府的呼声很高，持这种观点的文章也占了多数。乡镇政府该不该取消呢？我们可以对取消乡镇政府的理由加以分析。

（二）对撤消乡镇政府理由的分析

“皇权不下县”。在我国历史上，有“皇权止于县政”的传统，实行皇权——官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村。虽然形成这种状况的原因在于有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤立的乡村社会的政权体系。[7]但同时，我们应该看到，这种状况之所以能够形成，就在于那时乡村社会事务的有限性和单一性。而在今天，乡村社会的事务与古代社会已不可同日而语，乡村社会具有大量事务而且复杂，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作，这其中很多都是皇权社会中所不存在的或相对简单的，这无须多言。并且，在建设社会主义新农村这一政府主导的历史任务下，乡村社会不仅仅是要实现发展，而且要缩小城乡差距，实现社会的和谐，乡镇政

府有大量可做的工作。虽然，从历史的角度讲，取消乡镇政府具有历史继承性，但我们没有必要为了继承性而继承。取消乡镇政府并不会使乡镇政府应该承担的大量乡村事务减少，相反必定会影响农村公共产品的供给质量。

“政府层级多”。我国现有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五级政府，在世界上属于政府层级最多的国家之一。由此，一些学者便认为，政府层级过多成为政府财政负担沉重的重要原因，因而，应该取消乡镇政府。但政府层级多，就一定应该取消乡镇政府吗？我们的回答是“未必”。实际上，如果取消乡镇政府，那么乡镇政府原来的事权一方面会上移给县级政府，另一方面会下转给村集体。在当前很多村集体经济状况困难的情况下，再增加其事权是不切合实际的。而如果事权上移，随着事权的增加，则县级政府的人员势必膨胀。同时，原来乡镇政府所面对的政府与农民之间的矛盾与冲突并不会因为乡镇政府的取消而消除，而会转移给县级政府。实际上，在很多现代民族国家的地方政府的行政区划中，都有乡镇政府一级地方基层政府。如德国、法国、美国等。并且，这些国家的乡镇政府与我们国家的乡镇相比，其所管辖的人口更少、面积更小，但其机构和人员有时更多。以美国为例，在美国，除了联邦政府和州政府外，还有8万多个地方政府，地方政府包括县政府、市政府、镇政府以及学校特别行政区等。美国只有3亿左右人口，不到中国的1/4。就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小的多。以美国马萨诸塞州的布鲁克林镇为例，该镇有53万居民，其政府工作人员1590多人，其中2003年从镇政府那里领工资的有1050人，包括140名警察和160名消防员，另有300多人做临时性工作。其日常政府工作部门有6个，但在这6个部门以下下设了近30个办公室（处），包括信息技术办公室、警察局、消防队、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室、健康服务办公室、老龄办公室等等。正是依靠这些人员和机构，美国地方政府才为社区居民提供了良好的公共服务。[8]笔者认为，我国政府层级多是一个事实，确实也造成了过重的财政负担，但如果要减少政府层级的话，那么应该取消的是市（地）级政府，而不应该是直接为农民提供公共产品的乡镇政府。

“乡镇财政困难”。取消乡镇政府观点的重要依据之一就是乡镇政府财政困难，负债累累，农业税取消后，乡镇缺乏稳定的税收来源，难以成为一级政府。实际上，乡镇财政困难的原因是多方面的，而并非完全来自乡镇自身，其中一个重要原因就是我国财政体制的缺陷。首先，就是分税制的影响。1994年分税制改革的最终效果就是增强了中央政府的财政控制能力，而基层政府财政收入大大减少。1994年后，中央政府的财政收入比重一直稳定在50%以上。而地方政府，特别是县乡政府，财政收入大为减少。据国家统计局统计，2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市（地）占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%，[9]在乡镇财政收入有限的情况下，乡镇的事权却并未减少，为了完成各种工作任务和考核指标，乡镇干部甚至以个人名义借债。其次，是我国二元的公共产品供给体制。例如，义务教育是典型的外溢性较强的公共产品，其供给成本本应由中央或省级政府负担为主，但长期以来农村中小学教师的工资主要是由乡镇政府和农民承担的。因此，乡镇财政困难形成的原因并不能完全归罪于乡镇政府自身。 此外，乡镇政府还存在着的自利性不断增长、干部腐败等问题。乡镇政府自利性的增长实际上也是在财政困境下，乡镇政府出现的行为变异，进而出现的目标替代现象。而腐败问题也并非是乡镇干部所独有的。因而，取消乡镇政府的理由都是难以成立的。从根本上来说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[10]

二 乡镇机构改革的原则：以事权为中心

笔者认为，对乡镇机构改革的分析，首先应该明确改革的原则。本文提出的原则是，乡镇机构改革应该以事权为中心，即分析乡镇政府是否有事可做。虽然乡镇改革是基于财政压力而

被迫进行的，但我们在设计乡镇改革的思路时应以事权为中心，在此基础上使财权与事权相称。如果以财权为中心，则成了本末倒置。具体来说，如果乡镇政府有大量的事权，即有事可做，那么就不应该取消乡镇政府，如果乡镇政府财权不充足，则属于我们的财政体制设计不合理，应该改革财政体制。而如果乡镇政府没有事权，无事可做，那么即使其拥有充足的财权，那么也不应该保留，而应撤消。【乡镇机构改革】

（一）乡镇政府的事权：制度层面的考察

乡镇政府在我国的政府架构中，一直扮演着主要角色，并发挥着重要作用。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。随着农业合作化运动发展，小区小乡已不适应形势的发展，各地陆续进行了乡的调整工作。重新建立大乡。到1957年底，全国合并设立的乡为9.7万个。随着人民公社化的发展，乡镇政府被人民公社所代替，人民公社不仅是经济组织，而且是政治组织。公社不仅管理经济事务，而且管理政治、社会事务，乡镇政府的事权在人民公社时期发展到极限。人民公社取消，重建乡镇政府后，乡镇政府有被赋予了大量事权。如我国1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作。我国的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于乡镇政府职能的规定最为详细的，经过四次修正后的该法第六十一条规定， 乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）乡镇政府的事权：现实层面的考察。

在现实生活中，乡镇政府也确实存在着大量的事权。农业税免征后，乡镇催粮、派款的任务大大减轻。但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇政府头上，根据笔者在山东部分乡镇的调查，乡镇干部普遍感到乡镇的工作千头万绪，而且直接和村打交道，工作起来难度很大，对于上级的批示精神要领会，和村里交流起来还要有策略，上传下达，农村的工作不是想象的那么简单，做起来是大有文章的。并且乡镇的工作很琐碎，因而乡镇干部平时很忙，用他们自己的话说就是“小空不少大空没有”，而且遇到中心工作双休日都不休息。像农业普查，计划生育等工作就需要抽大部分机关干部去做。乡镇承担着扶持农业、发展工业、山区小流域治理、远程建设、招商引资、培植壮大民营经济、社会稳定、推动农村基层政治活动、完成义务教育、发展农村社会保障事业、健全公共服务机构，等等好多的工作．

虽然乡镇政府工作任务繁重，但许多应由乡镇承担的工作还没有承担起来。一般来讲，基层政府的基本职能就是提供地方公共产品，但恰恰是在这个方面，乡镇政府往往是“缺位”的。在乡镇机构改革，取消七站八所后，各地普遍设立了经济办公室，负责农村工作，但在很多

地方却没有为农民提供公共服务。如在河南省中牟县白沙镇，农民反映多少年来都没有人指导庄稼防病治病，农机站撤消后，原有的农技人员有的干个体，有的转行了。农民种田全靠老经验，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他们最需要帮助的时候，他们的期待时常落空。在河南省中牟县官渡镇，农业税不收了，可一不收钱，乡干部也不见了。从年头到年尾，农民就没见过几次乡干部的影子。而乡镇干部的主要精力则忙于招商引资。[11]实际上，这种情况不仅仅是在河南，而全国农村的很多地方都存在。这就说明，农业税取消后，乡镇政府不是无事可干，而是有大量的事情可做。而这些该干的事情，乡镇政府往往没有干好。 从以上分析可以看出，无论是在制度层面还是在现实层面，乡镇政府都具有大量的事权，因而，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 乡镇机构改革的路径：由职能转变到乡镇自治

依据对乡镇政府事权的分析，根据我们确定的乡镇机构改革的原则，在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府是不能取消的。那么乡镇机构应该如何改革呢？这需要我们既要考虑近期目标，又要考虑长远出路，既要考虑改革的必要性，又要考虑现实可能性，设计合理的改革路径。从当前看，乡镇改革应在合并乡镇、精简机构的基础上，切实实现乡镇政府的职能转变。而从长远看，则应实现乡镇自治。

（一）当前目标：职能转变。

乡镇职能转变的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。转变职能的关键，首先，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。[12]长期以来，乡镇政府作为国家从乡村社会汲取资源的工具，其主要职能就是“赋敛”。因而，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。

[13]实际上，乡镇政府的这种“赋敛”职能也是国家为了实现工业化而采取的一种制度安排。这种职能在人民公社时期表现尤为明显。由于“路径依赖”的影响，人民公社解体后，这种职能也没有根本转变。而现在这种职能转变已经具有了可能性。这是因为我们已经改变了重工业优先发展战略，开始实行全面统筹城乡发展的战略，并且实行工业反哺农业，城市反哺农村的战略。因而，乡镇可以不再作为国家从农村汲取资源的工具，而作为国家财政资金支持农村的工具，从而实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。

其次，要转变乡镇“政府企业家”职能。在财政压力下，乡镇政府一般都成为了直接招商引资的“政府企业家”。这与十六大对政府职能应为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求是相悖的。因而，应该重新定位乡镇政府的经济职能，乡镇政府应由招商引资的直接经济主体，转变为经济活动的宏观调控者，为市场主体提供良好的发展环境。让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用。

再次，应建立“双向问责制”。目前的乡镇问责是主要体现上级政府对基层政府约束和要求的“逆向问责制”，[14]农民难以参与这种问责过程，从而农民的利益诉求难以得到表达。实际上，在科层制政府体制中，这种自上而下的问责方向是必然的，也是不可避免的，它能够约束下级政府的行为，并对其形成激励机制。但其缺陷是农民成为了旁观者。随着政治管理由传统的“统治”向“善治”的转型，就需要我们建立自上而下与自下而上相结合的“双向问责制”。使农民能够约束乡镇政府的行为。同时，上级政府对乡镇政府的考核要从以经济增长为中心转为以农村公共产品的供给为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。

（二）长远出路：乡镇自治。

这是我国乡镇机构改革所要实现的最终目标。“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的

道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。”[15]乡镇自治符合我国民主政治建设的趋势和方向。我国民主政治建设的方向就是要扩大基层民主的范围，乡镇自治可以彻底实现政府职能的转变，并且可以减少政府的行政成本。但是，应当看到，乡镇自治在近期是有困难的。

首先，当前最重要的任务就是在实践中进一步完善村民自治制度。自1984年我国农村实行村民自治制度以来，村民自治取得了很大成绩，但也存在着很多问题，徐勇认为“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。”[16]在村民自治都存在问题的情况下，谈何乡镇自治？

其次，乡镇自治牵涉到我国政治体制的变动、权力关系的调整和社会利益的分配，包括党政关系、县乡关系、乡村关系、部门关系等等各个方面。而且涉及宪法等法律的修改，文本的修改是容易的，但实践层面的调整将是长时期的。因而，笔者在此把乡镇自治作为乡镇机构改革的最终目标。我们应科学设计乡镇自治的方案，做到科学合理、现实可行。在美国，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或许对我们会有一定的启示。

四 财政体制改革：乡镇机构改革的保障

乡镇政府虽然具有大量事权，但其财权却极为有限，事权与财权严重失衡。目前，乡镇政府普遍面临巨大的财政压力。在面临财政困境的情况下，如何生存就成为乡镇政府需要首先解决的问题。生存困扰的直接后果，“是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。”[17]可以说，财政压力、生存困扰是乡镇政府自利性不断膨胀的根源，也是制约其职能转变的根本。因而，要实现乡镇政府职能转变以及最终实现乡镇自治，最重要的就是改革财政体制，保证乡镇政府的财政收入，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

在美国，虽然地方政府用人不少，属于吃饭财政，但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给。[18]对于我国大多数乡镇政府来说，通过税收取得的财政收入是有限的。因而，转移支付是保证乡镇政府财政收入的主要手段。但我国自1994年以来实行的转移支付制度还不尽合理，带有明显的过渡性质，存在着一定缺陷。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是，我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果，其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配，而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区，中部地区次之，而经济和财力最弱的西部地区最少。我国的转移支付偏离了均等化的目标。[19]

同时，总量过低的转移支付也无法满足实际需要。以山东省为例，据统计，从2002税费改革到2005年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元，县（市、区）均4181万元，乡（镇）均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[20] 针对这种状况，中央政府应将促进公共产品供给的均等化作为转移支付制度的优先目标。财政转移支付的均等化目标并非针对收入差距，而是针对各地区间财政能力和公共服务差距。中国各地区间的经济差距在很大程度上与财政差距、特别是公共服务差距密切相关。农村地区之所以发展缓慢很大程度上就在于政府未能向他们提供最低标准的公共产品。[21]

因此，我们应进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度，与中央政府相比，省、市级财政向县乡政府的转移支付力度明显不足。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移，有效

2015乡镇机构改革与职能转换
乡镇机构改革 第三篇

随着农村经济的快速发展和社会的不断进步，为深化乡镇机构改革、加速职能转换提出了新的课题。尽管目前社会上对乡镇机构改革有一些不同的看法，但有一点是可以达到共识的，那就是乡镇机构改革的前提在于转换职能，最终达到的目的也在于转换职能。

乡镇是国家组织管理体系中的一个重要阶层，担负着稳定一方社会、发展一方经济、服务一方群众的职能。透析目前农村乡镇在职能上存在的问题，“缺位”、“越位”、“错位”现象十分突出，这也是造成乡镇机构不作为或不能很好作为的痼疾所在。

“缺位”，简单地说就是份内该干的事没有干好。造成乡镇政府职能缺位，一种是由于认识不到位，对于一些本应该由乡镇政府承担起来的职能，没有自觉地承担起来，这种可以叫做无意识缺位。

另一种是由于受乡镇政府经济能力、干部素质等方面因素的制约，使已经认识到应该做好的工作也没有完完全全地履行好，我们把它称之为有意识缺位。这两种情形共同构成了缺位的原因。

“越位”，就是指做了超越政府职能范围和权限的事。该放的权不放，不该管的事偏管，党政不分、政事不分、政企不分、政社不分，整天忙忙碌碌，工作费力不讨好，群众不买账。

“错位”，就是不做自己的事，种了别人的田，荒了自己的地。表现为有利益的事争着抢着干，没有利或责任大的事不闻不问，推诿扯皮。群众遇到为难事，找谁谁不管，今天推明天，明天支后天。甚至出现了无执法权的非财税乡镇干部收税的违法问题。

乡镇政府在职能上存在的问题，直接导致了公共权力的“变味”，甚至滋生腐败。改革开放以来，我国先后进行了四次行政管理体制方面的改革，但由于历史条件所限，一些深层次的矛盾特别是行政管理体制的弊病仍未得到根本性的解决，从而出现了人越改越多，机构越改越复杂等问题。要从根本上杜绝类似问题的发生，改革必须先从转换职能入手。

就目前来说，转换乡镇职能，要本着积极稳妥的原则，走好三条路子。

走规范化路子。要坚持党的领导，主要是坚持政治、思想和组织领导的原则，充分发挥乡镇党委总揽全局、协调各方的领导核心作用。根据农村经济社会发展的要求，乡镇政府要把工作重点转到加强行政管理、提供公共服务和发展公益事业上来，加强管理和协调工作，强化为农业、农村和农民服务的功能，完善农业社会化服务体系。要加强农村社会主义民主和法制建设，依法行政，规范管理，进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，注重发挥村民委员会作为基层群众自治组织的作用。通过规范政府职能，打造法治政府、公信政府、廉洁政府、高效政府。

走社会化路子。对于扶贫帮弱、农村社会保障体系建设、乡村建设工程等需要政府出面组织指导协调，需要借助社会团体和民众力量共同承担的工作，应该弱化政府角色职能，彰显社会角色职能。就目前来说，仍然要以政府为主，其载体暂放在政府，待条件成熟后转给社会。作为政府，应该有意识地引导社会力量承担起社会职能，从而提高政府行使职能的效能。

走市场化路子。要加快政企、政事分开步伐，进一步将技术性和服务性的事务交给市场，以减轻乡镇政府负担。要积极培育和发展社会中介组织与政府主管部门的脱钩工作。同时，要依法加强对中介组织的监管，规范其行为。农村经济结构调整、劳动力转移、农业技术推广等一些政府管不了也管不好的事情，要全部、彻底地转为市场职能。

转变职能是机构改革的重点，也是关键所在。以往的改革实践表明，如果政府的管理内容和管理方法不做调整，各方面关系就难以理顺，机构和人员就减不下来，行政效率就无法提高，社会主义市场经济体制就难以真正建立和完善。机构改革要取得实效，就要在转变政府职能方面迈出实质性步伐。在社会主义市场经济体制下，转变政府职能包括多方面的内容，主要是在强化政府对经济的宏观管理职能、社会保障职能和维护正常的社会经济秩序职能的同时，不断改善社会公共产品供给，将经营职能转移给企业，不与民争利，给予企业发展空间，实现政企分开。

从现在的情况看，各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉，有许多应该推向市场、推向社会的事情，政府大包大揽，做了许多费力不讨好、事与愿违的事。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，合理进行职能定位，由行政管理向服务转变，把该管的事情管好、管到位。 乡镇机构改革与职能转换一文由

2015乡镇机构改革对机关事业单位养老保险制度的影响
乡镇机构改革 第四篇

乡镇机构改革对机关事业单位养老保险制度的影响 [本文转载自范文先生网-5796万元，历年累计结余4000万元。

一、 工作现状。

1、实现了养老保险费单基数征缴。我市从1996年8月以来，一直按照双基数征缴，即参保单位按在职职工工资总额与离退休费之和为基数进行缴费。此办法虽然有利于增强基金实力，但没有体现出养老保险对于用人单位离退休费负担的均衡作用，没有真正解决各单位之间离退休费用负担畸轻畸重的问题。为此，我们经过严格测算，在确保养老保险费的征缴与发放保持平衡的基础上，从去年7月1日起，对机关事业单位养老保险费实行单基数征缴。即按在职职工工资总额缴费，离退休人员的离退休费不再纳入缴费基数。

2、实现了离退休人员养老金的社会化发放。我市从2002年元月起对所有财政全供的离退休人员及部分自收自支单位的离退休人员实行了养老金社会化发放，特别是对自收自支单位按照成熟一家实行一家的思路，逐渐扩大社会化发放范围。止目前，实现社会化发放的行政机关和自收自支单位的离退休人员已达到3448名，占全部离退休人员的82%。 [本文转载自范文先生网-

二、 存在的问题。

1、缺乏统一的养老保险制度和法律、法规依据。由于从国务院到省政府均没有出台有关机关事业单位养老保险制度的规范性文件，缺乏统一的养老保险制度，造成在制定具体办法时缺少政策依据。另外，由于没有相关法律、法规依据，使机关事业单位养老保险工作缺乏刚性，工作存在很大难度。同时，由于各地政策不统一，造成人员流动困难，养老保险衔接困难。

2、缴费基数没有真正反映出在职职工工资水平。按照规定，职工的缴费基数应按职工上年度工资文件所确定的工资计算。但相当部分的机关事业单位的实际工资远不止这个水平，这样就造成了养老保险费没有应收尽收，影响了基金的积累，降低了基金抗风险能力。

3、养老保险基金支付压力越来越大。一是随着我市乡镇机构改革，郑煤集团原办学校转入事业性质及人口老龄化趋势的加快，造成近几年退休人员急剧增加，养老金支付数额越来越大；二是离退休人员增资幅度较大。近几年，机关事业单位在职职工的工资水平不断增高，离退休人员的工资水平也随之增长，导致养老金支出加大；三是缴费人数逐步减少。由于受部分事业单位转制、乡镇机构改革

及人事编制的限制等原因，参保人员呈减少趋势，长期以往，势必造成征集总额下降。

三、 乡镇机构改革对养老保险制度的影响。

一是必将造成参保人数的大量减少。我市乡镇机构改革后只保留少部分行政事业人员编制，其余原有在编人员和大量聘用人员均进行分流和全部清退，另外还有部分符合提前退休人员。因此，乡镇机构改革后，参保人数将会大量减少，也必将给基金征缴工作造成损失。二是必将增大养老金的支付压力。我市目前共有14个乡镇，共有行政、事业全供人员1225人。按省政府文件规定，符合提前退休条件的人员预计有70人。每人每月的退休工资如按1200元的标准计算，每月需增发退休费8.4万元。而同时这部分人按目前我市31%的征缴比例计算，每月将少征收2.6万元左右，养老保险基金收支差达11万元左右，必将给我市机关事业单位养老金的发放增添更大的压力。

市社会保障局

2015年12月7日

2015深化乡镇机构改革的深刻思考
乡镇机构改革 第五篇

要实现农村税费改革的目标，巩固农村税费改革成果，乡镇综合配套改革能否顺利实施是非常关键的。而乡镇站所的改革是这次乡镇综合配套改革的重要内容，人员身份置换和安置又是这次改革成败的关键。乡镇综合配套改革的关键是人员的身份置换，而人员身份置换的核心问题是两点：钱从何处来，人往何处去。在改革没有现成经验可借鉴、没有固定模式可引用情况下，必须积极探索乡镇站所改革的方式方法，把改革和发展同步考虑，通过改革促进发展，通过发展实施改革，从而全面实现乡镇综合配套改革的目标。在统一政策、明确责任、强化宣传和思想疏导工作的同时，要积极探索和采取多种形式破解“钱从何处来，人往何处去”的难题。

１、在现有资产上做文章，把人员分流同盘活国有资产结合起来，通过资产盘活带走一批人。如果借此次改革的良机，引入民营、股份等方式，为国有集体资产注入新的生机和活力，既解决了国有资产的保值增值和盘活问题，又为人员分流置换身份解决部分资金来源问题，必将有利于在经济发展中抢住先机，更好地促进县域经济发展。

２、变“财政养人”为“财政养事”，把人员分流同推动基层工作结合起来，通过项目招标带走一批人。降低行政成本，提高行政效率，实现“养人”变为“养事”是这次改革的预期目标之一。通过组建新的经济实体，吸纳部分站所和乡镇机关工作人员，使他们找到用武之地和个人发展的新领域，从而实现人员分流身份置换的目的。

３、创造就业环境，把分流同支持和鼓励分流人员再就业结合起来，通过自谋职业带走一批人。分流人员自谋职业的，统一纳入企业下岗人员再就业的范围，享受再就业的优惠政策。积极引导、鼓励分流人员到各类企业尤其是招商引资的新企业找工作。有关部门要及时向分流人员提供就业信息，组织再就业培训和劳务输出，帮助他们实现再就业。

４、积极招商引资，把分流同激活民间资本结合起来，通过资本向生产流动带走一批人。把分流同招商引资和激发民间投资创业热情结合起来，鼓励分流人员招商引资，引进项目资金，鼓励分流人员自主投资、合伙投资，创办各种实体、实业，尤其是各类生产型企业。在吸引外来资金的同时，进一步激活民间资本，促进民营经济的发展。在政策上鼓励和扶持一些经济能人、经营大户和资金实力比较雄厚的人员，投资创业，发挥领头人作用，吸纳一些社会闲散资金，带动一批分流人员，走创业求发展之路。

５、坚持放宽搞活，把分流同转变政府职能结合起来，通过中介组织带走一批人。比如原来的农机站、文化站、房产所、司法所、经管站等站所的部分工作，就可以交由中介组织或服务组织来承担，实行有偿服务。

６、变“养人”为“养岗”，把人员分流同改革用人机制结合起来，通过合同制带走一批人。除国家正式定编的公务员岗位以外的一些工作岗位，需要工作人员的可以定为聘任岗位，实行只养岗位不养人的政策，可以面向全社会招聘临时合同制工作人员，现阶段买断人员可以优先受聘，严格实行合同制，比如乡镇工勤人员岗位等就可以采取这种解决办法。对这一部分身份置换人员，补偿金可以采取分期支付或作为保职金在解聘时再支付，适当缓解当前改革的压力。

在深化站所改革过程中，要按照上述办法解决人的出路问题，必须综合考虑和研究一些配套问题。一是尽快建立分流人员“五保合一”的社会保障体系，构筑改革顺利进行的“工作平台”，解决原站所干部职工“五保合一”问题。二是统一出台分流改革有关规定，在身份置换等方面实行统一政策和要求，如在买断工龄金额上在一定范围内各乡镇要统一标准。再如对改革后因人员退休、调动退出的有些岗位，明确今后不再进人，如人手不够，可临时面向社会招聘，实行合同制。三是有些站所的改革应由县（市、区）直主管部门统筹考虑，按经济区域，不一定按乡镇成立相关中介组织和服务中心。四是有条件的县（市、区）直企业事业单位改革要同步进行，显示公平原则。五是中央省市县财政可按一定比例配套或借出安置补偿资金，并实行根据工作进度优先借支等激励措施。

2015建设新农村乡镇政府职能亟待转变
乡镇机构改革 第六篇

建设新农村乡镇政府职能亟待转变

建设社会主义新农村是党和国家立足于解决“三农”问题而提出的战略部署，是建设小康社会的一项重大任务。做为基层政权的乡镇政府是完成这一任务的领导者和实践者，其作用的发挥直接影响着新农村建设进程。但是，随着市场经济的深入发展，特别是实行农村税费改革和免征农业税，对传统的农村管理体制、运行机制和干部思想带来了强烈的冲击，旧的工作内容已经改变，新的工作方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从，感到“管理无门、服务无路、引导无方、工作无劲”。加快农村经济发展，全面建设小康社会，目前的乡镇政府已不能适应时代需要、亟待转变职能。一、目前乡镇政府职能转变存在的主要问题

新形势、新任务，乡村两级组织的工作从形式到内容都发生了质的变化，同时，一些长期积累的矛盾，一些与形势不相适应的问题也凸显出来了，给乡镇工作带来了前所未有的挑战。通过调查，我们认为主要有以下四个方面的问题：（一）乡镇管理体制滞后，管理职能弱化。机构和岗位设置滞后于经济社会发展。虽然经过几次机构改革，对乡镇管理体制进行了重新调整，但由于建制遵循与上级“对口”模式，“上面多少庙，下面多少神”。党政各大班子齐全，农财各口门类繁多。机构改革虽对一些机构进行了整合，但大多是简单的归口为几个大的中心和办，部分的调整撤并也是在很大程度上体现行政意志，而不是市场意志和现实需要。比如，当前，劳动力转移是当前农村工作中重要一环，**县每年转移劳动力约50000余人，但在乡镇却没有专门的劳务输出管理机构。市场农业实质上是信息农业，而乡镇没有专门机构为农民和农业生产提供专业系统的市场信息服务。乡镇管理职能不完整，责大权小。权小，即现在乡镇范围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站，诸如工商、税务、公安、交通、财政、电力等，已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，乡镇作为一级政府，除防洪、保安没有任何执法权。责大，即随着国家支农政策的加强，诸如基础设施、卫生防疫、教育、抗御自然灾害等责任进一步强化。同时，部门责任下卸，乡镇政府实际做的工作很多是“给部门打工”，一些本该部门做的乡镇政府不得不管，乡镇干部充当了税官、法官、警官，管了许多不该管、管不了、管了之后不讨好的事，而对于结果是“种了别人的地，荒了自己的田”。（二）乡镇自身包袱沉重，压力过大，经费短缺。

乡镇财政收支矛盾突出。乡镇财政收入来源主要是农业税收，农业税取消后，目前一些乡镇处于保吃饭、保运转的境地。多数乡镇主要领导讲，为保工资，保运转，整天东奔西跑，到处东挪西借，根本无时间、无精力研究发展和考虑服务问题。另外，由于历史原因，办企业亏损，担保贷款，垫付各种税费等，形成了乡村的巨额债务（**县乡村两级债务达2多亿元），负债越累越重，包袱越背越沉，可用财力保证正常运转尚难，无法偿还债务，更谈不上提供资金来发展经济、服务农业，是有愿望没能力，有想法没办法。（三）乡镇职能越位、错位、缺位，与市场经济要求不相适应。

一是越位问题。乡镇职能泛化，管理的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、环境保护无所不管，成了一个全能政府，无限责任政府。二是错位问题。在经济发展中，政府长期作为经济发展的主导力量，在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有的随意为企业、农民担保造成沉重债务负担，有的代替中介组织和农民签订合同，形成了大量纠纷。三是缺位问题。不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品、公共服务如社会保障、教育卫生等推向市场，推向社会。比如农业技术服务出现严重的缺位现象。农技站、畜牧兽医站等涉农部门，有部分乡镇处于虚设、瘫痪状态，某些还在运作的也多是经营单位，经营农业生产物资并获利成为这些部门的主要工作内容。对于农村急需的产前、产中、产后服务提供，先进生产技术的传递方面，没有起到应有的作用。（四）乡镇干部队伍素质和干部管理不适应工作需要

一是干部队伍综合素质不适应建立效能政府的要求。乡镇干部队伍文化素质偏低，专业技术人员缺乏。全县8个乡镇在册干部中，虽然大学本科以上文化程度78人（其中，研究生1人），大专文化程度203人，占在册人员总数的62，但绝大部分都是通过党校函授学习取得的学历，专业知识相对缺乏。不少乡镇干部思想封闭，竞争意识和开拓意识差，习惯于计划经济时代的行政命令工作方式，经济工作能力不强，服务本领缺乏，特别是农业服务体系人员，普遍存在年龄偏大，农技专业知识不专等诸多问题。二是干部考核方式不科学。乡镇目前的干部考核管理制度，大多难以落实，而以事为主的目标考核由于指标没有量化，考核很难兑现，干多

乡镇机构改革相关热词搜索：乡镇机构改革方案 河南省乡镇机构改革