法院改革信访受理制度

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法院改革信访受理制度篇一
《人民法院信访制度的改革与完善》

人民法院信访制度的改革与完善

作者：柳州市鱼峰区人民法院 罗福根

【论文摘要】

人民法院的信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，事关社会发展和政治稳定的大局1，关系到人民群众的言论自由，关系到社会稳定和司法公平、公正和正义价值的实现，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义，是当前人民法院一项重要的政治任务。近年来，随着改革的不断深化和社会经济的迅猛发展，人民法院受理案件数量逐年增多，由案件的审理和执行带来的信访问题也日益突出，各级法院都面临着极大的信访压力，信访处理稍有不慎，不仅法院正常审判秩序受到影响，损害人民法院的社会形象和法律权威，还可能造成社会矛盾进一步激化，影响到社会稳定。如何有效地处理信访问题，遏制信访数量上升趋势，建立符合法院工作特色的信访处理机制，成为各级法院亟需解决的问题。笔者就法院信访工作的特点、面临的问题进行阐述，提出改革与完善法院信访制度的思路。

全文共9540字。

一、法院信访的内涵与特点

（一）关于法院信访的涵义

关于法院信访，目前没有明确的、权威的定义，最高法院司法解释和有关工作报告中都没有对法院信访作出明确的解释和界定。笔者参照国务院《信访条例》关于信访的定义，将法院信访定义为，法院信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向人民法院或其他部门反映的涉及到法院审判、执行问题以及违法违纪情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由人民法院进行处理的活动。法院信访的内涵包括：（1）法院信访的信访人是1 北京市第一中级人民法院，《创新涉诉信访工作机制》，载《人民司法.应用》2007第17期。 1

公民、法人或者其他组织，而并不局限于“利害关系的公民、法人或者其他组织”，如有些媒体在行使监督权时向法院反映的问题，媒体本身与案件并无利害关系，其反映的问题应归入法院信访范畴。（2）信访的形式，包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，概括了当前法院受到信访的各种来源。（3）信访的内容包括：法院诉讼、执行问题以及违法违纪情况，之所以将违法违纪问题列入信访范畴，是因为信访本身是人民群众对法院工作的监督途经之一，当然包括对法院队伍违法违纪问题的监督。（4）信访的途经包括直接向人民法院反映，以及向党委、人大、政协等部门的信访机构反映，近年来法院信访中从上述机构转过来的信访为数不少。（5）信访的目的，信访人向法院提出建议、意见或者投诉请求，其中以投诉请求为主要。（6）法院信访应由法院依法处理，以有别于其他部门如纪检、监察处理涉及法院问题，界定政府某些部门动辄将非诉问题全部推诿由法院处理。对法院信访进行界定，是建立法院信访制度的前提。

（二）法院信访的特点

与政府等部门的信访相比较，法院的信访具有以下几方面的特点：

1、涉法性，即涉及法院问题。信访人所反映的问题包括法院审判、执行以及违法违纪问题，其核心都是法院问题，需要通过法院来解决，如信访中涉及的“审判不公、立案难、申诉难、纠错难、执行难、对法官监督不力、内部管理不严、乱收费”等问题，只有通过法院依照程序进行处理，才能得到有效解决。这是法院信访与其他部门信访根本区别所在。

2、信访涉及内容范围广。政府的职能部门由于责任、职责明确和局限，其信访涉及内容也较为局限于职责范围内，法院信访问题涉及面广，涉及问题几乎是法院工作的各个方面，既涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题；从信访工作实践反映，信访内容主要是执行问题和民事诉讼裁判问题。

3、与诉讼的紧密性，法院信访往往是与具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院可能启动司2

法程序、实施一定诉讼行为，如发现判决结果确实有错误，法院将启动再审程序，执行错误启动执行回转程序等。

4、信访内容复杂性，处理难度大。政府部门的信访问题常常比较单一，由政府部门直接可以有效处理。法院的信访问题经过审判、执行，当事人矛盾已经激化，处理难度较大，法院的审判问题、队伍问题一般由法院自行可以处理，但执行问题常常涉及到政府等部门，问题复杂，如企业改制、劳动及社会保障问题、城镇拆迁安臵问题、“三农”问单靠法院一家的工作，是无法解决的。

5、信访的长期性。信访是我国政治体制与司法体制的产物，是我国司法制度所特有，信访伴随着审判、执行而出现，决定了信访工作的长期性。

二、信访对法院工作的影响

当前，在一些法院领导的管理理念中，对信访往往存在消极的看法，即既恨之又恐之，惧怕上访，谈“访”色变，有些法官因为没完没了的接访患上了“焦虑综合症”，可见，信访对法院工作的影响是显而易见的。但是，我们必须对信访持辨正的看法，信访对法院工作并不全是消极的影响，信访的正确处理，将给法院工作带来积极的影响。

（一）信访对法院工作的作用

第一，信访是法院促进社会和谐建设的组成部分。法院工作必须服从于党和国家得工作大局，维护社会稳定时法院重要得职责，法院的信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，事关社会发展和政治稳定的大局，关系到人民群众的言论自由，关系到社会稳定和司法公平、公正和正义价值的实现，信访的及时有效处理，将促进社会和谐与稳定。

第二，信访是法院案件质量和审判效果的“晴雨表”。信访折射出法院案件审判的质量以及审判的社会效果，从各地法院调研结果都表明，案件质量高、调解结案率高，信访数量就低，因此信访的主要根源还是在于法院工作本身。

第三，信访是人民群众对法院监督的重要渠道，信访有利于促进法院队伍建设。信访是人民群众对法院行使监督权之一，而且监督面 3

广，既涉及审判、执行，又涉及法院队伍廉政建设。本着“有错必纠”的原则，对于信访问题属实，法院必须进行纠错，对法官和工作人员违法违纪情况应予以党纪政纪处理，构成犯罪应移交有关部门处理；

第四，信访是启动司法救助途经之一。对于信访反映法院审判、执行的确存在的问题，人民法院将依法启动法律程序进行纠错，符合再审的应启动再审程序，应该执行回转的启动回转程序，因此信访对于当事人来说是司法救助途经。

第五，信访是法院与人民群众密切联系的渠道。法院的信访接待是法院工作的窗口，通过信访，法院可以了解民情、民意，以便制定工作思路，同时它在传播法律、联系群众、防止矛盾激化、维护社会稳定等方面，也起着重要的作用。

（二）信访对法院工作的影响

信访对法院工作的影响是多方面的，主要有以下四方面：

一是对人民法院形象的影响。主要表现在对法院公众形象和司法权威的影响，由于一些长期信访现象的存在，特别是一些信访人在法院大吵大闹、冲击、围堵、攻击法院或法官，公然藐视法官、法庭、法院和法律等无理缠访闹访现象的存在，使得法院在公众中的形象受到严重损害。

二是对审判工作的影响。其一，信访的处理耗费法官的精力、时间，影响结案数量，尤其是每逢“两会”召开和重大节日，法院就要派出法官进行维稳工作，排查案件当事人中可能出现上访，然后进行监控，占用了办案时间，影响了办案效率。其二，由于信访“恐惧”心理作用，法院不想多收案、多办案，该立的不立，出现新的“告状难”。 其三，对案件质量的影响，由于一些当事人长期信访，使得一些案件经过一审、二审、再审、再再审等多道程序，案件结果改过来、改过去，由于有的当事人采用暴力威胁或冷暴力（自杀、喝药、跳楼等）要挟，迫使法官造成为了解决信访问题，判决照顾上访人，直接影响了法院的审判质量。

三是信访扩大法院支出，按照所谓“包干”政策，如果出现法院信访当事人赴京或省城上访，法院就要负责将信访人劝回，并承担回程4

的费用，加大不了法院的支出，造成一些经济困难的法院没有办案经费却要先付信访经费。

四是对法官队伍的消极影响。主要有：第一，对法官依法公正办案意识的影响，一些法官为了不产生信访案件，违规采取一些诉讼措施，牺牲其他当事人合法权益或法律严肃性为代价的。第二，是造成法官心理压力加大，当前，信访工作已成为考核干部的重要标尺，无论哪一级法院的领导和法官，总担心因信访问题被点名、批评、免职、受处分，不得不高度重视信访，对信访产生“恐惧”“焦虑”等心理，尤其是基层的法官，一方面要面对日益繁重的审判工作任务，另一方面还要时刻面对日益严峻的信访形势。

三、法院信访现状及产生的原因

（一）法院信访工作的发展情况

法院信访是我国司法制度所特有的，在西方国家，对法院裁判结果不服，必须按照法院的层级通过诉讼的途经处理。法院信访是现代司法制度产物，往往与我国经济发展和政治变迁息息相关。新中国成立以来，信访问题一直成为困扰法院工作的问题之一。早在1957年7月2日，最高法院院长董必武就在第一届人大四次会议上讲：“这（指信访）是最高人民法院的一项极为繁重的工作”。粉碎“四人帮”后，由于文革造成大量的冤假错案，法院恢复工作后即迎来信访的高峰期，为此，最高法院于1980年6月发布了《最高人民法院信访处接待来访工作细则》。1982年4月，最高法院就在上访比较突出的省份召开信访申诉工作座谈会，重点处理来京上访老户的申诉案件，使当年最高法院的来信、来访有所减少。2001年为了借鉴上访老户问题，最高法院制定的《最高人民法院关于人民法院办理全国人大代表来信暂行规定》。我国实行社会主义市场经济后，由于经济发展，百姓法制观念逐步增强，法院受理案件准增多，信访迎来又一个高峰期，法院信访压力增大。2003年8月，最高人民法院在全国高级法院院长座谈会上提出了23项司法为民具体措施，将信访确定为落实“司法为民”的重要举措。肖扬同志自1998年就任最高法院院长以来，在历年的全国人代会上所作的法院工作报告都提到信访问题，经过近十年不懈努力，法 5

法院改革信访受理制度篇二
《法院信访制度的改革与完善》

法院信访制度的改革与完善

覃 凡

论文提要：现阶段，信访案件居高不下，围堵党委政府机关和人民法院大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁，过激行为时有发生，对各级党委政府、人民法院产生的压力很大，对社会也产生极坏的影响，信访工作空前受到重视。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使其对众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。现在法学界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了关注。本文试从人民法院的信访工作情况着手，通过对信访制度的发展史的疏通，阐述信访制度存在的合理性及其所产生的不可替代的作用，进而分析法院信访工作的现状，总结其特点，分析法院信访案件产生的原因，并对涉法涉诉信访及涉诉信访中的缠诉现象进行深入探讨。同时通过分析法院信访工作中所存在的问题，对法院信访制度的改革与完善进行探索性研究，试从政府、法院本身等几方面对信访制度的改革与完善提出解决方案，并着重探索涉诉信访及缠诉的解决方法，以期法院

信访问题能得到较好的解决。

全文共9993字。

一、引言

根据2005年1月10日国务院颁布的《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。［1］广义的信访还包括各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。《中华人民共和国宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这两条规定，可视为信访的宪法依据。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作

用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。

人民法院是信访工作的重要组成部门之一，人民法院的信访工作进行的好坏，直接影响着构建和谐社会重要作用的发挥。随着人民法院改革步伐的加快，信访工作在法院工作

中也呈现出新的情况与新的特点，现有的信访制度已经不能满足现代社会发展的要求，因而，信访制度的改革与完善迫

在眉睫。

二、信访制度存在的合理性及其意义

（一）我国信访制度的发展史

我国信访制度的确立可追溯到1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等形式来向党表达意见，信访是党用来倾听人民的呼声和愿望，处理人民意见、建议和申诉的。1951年5月16日，毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心臵之不理的官僚主义态度……”［2］随后的《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》、《关于处理人民来访和接见人民工作》等指示、文章均鼓励人民群众信访。信访制度自1951年建立以来，对密切人民政府与人民群众的联系，维护社会稳定确实起了重要的作用。信访制度经过

几十年的曲折发展，已经有了十分重大的进步。

在新世纪，胡锦涛总书记指出：“在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。”不久前，胡锦涛同志再次明确指出：“信访工

作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社

会的基础性工作。”

（二）信访制度存在的合理性及意义

信访制度是我国的一项行之有效的特色制度，是我国公民表达自身思想，维护其自由的一种方式途径，而自由权是公民的的一种最重要的权利。信访是实现表达自由的一种方

式。

1.信访制度与我国的民众的传统心理相适应。受传统的影响，民众在受到不公正待遇或本身以为的不公正的时候总会不自觉地会想要到“清官”那里去寻求帮助，请“清官”为民做主。在传统中国民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到的地方，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。这种“抽象的清官，具体的贪官”与法定权利和习惯权利在传统社会中的不同运用相对应。［3］在现代民众的眼中的“清官”则多倾向于政府部门和执法部门，因而，信访

案件也就多发生在这两个部门。

2.信访是人民群众对公共权利，如行政权力、司法权力等的制约。社会经济的快速发展，社会的转型，法制等方面的不健全，在急剧推动的社会发展中，难免会引起种种社会矛盾冲突等不和谐音的发生。但由于司法救济的乏力，信访实际上成为了民众排解民怨、化解社会冲突的重要手段。即使是达成信访愿望的民众只是极少的一部分，但它对社会产

生的影响，及它所体现出来的意义仍十分巨大。因而，通过信访来制约违法行为，保障公民的合法权利尤显重要。

3. 根据《中华人民共和国宪法》第二章公民的基本权利和义务的第四十一条的有关规定：申诉权是指公民的合法权益因行政机关或司法机关做出的错误的、违法的决定或裁判，或者因国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时，有向有关机关申述理由，要求重新处理的权利。因而，确保公

民的申诉权不受到侵害，信访制度不可或缺。

4. 现代社会除法律的规范外，虽然还有伦理、道德、文化、习俗、政策等等，但法的功能和作用毕竟有限，现行法律也还存在着种种的不完善，信访便成为民众法律之外寻求帮助的一种权利，“在信访权利这种形式意义上的权利背后，还隐藏着其他众多的权利群，这些等待救济的权利包括公民权利、政治权利和社会权利”，［4］信访“发挥着一

种补充的权利救济功能”。［5］

三、我国人民法院信访工作现状

及其特点

人民法院的信访制度，为调解人民群众来信访问来化解社会矛盾，实现司法公正、社会和谐与稳定起到了不可替代的作用。但随着社会经济的不断发展进步，我国的社会矛盾呈现出新的情况与新的特点。人民法院中确立的现代法治理念，加快改革步伐的审判方式，让一些深层次的矛盾逐步显

法院改革信访受理制度篇三
《完善和改革信访制度》

：完善和改革信访制度——从法院涉法涉诉信访工作情况为视角

发布日期：2012-06-13 文章来源：互联网

【出处】中国法学会

【摘要】目前，涉诉信访已成为各级法院的沉重压力和负担，法院在处理涉法涉诉信访案件时，由于缺乏原则，出现无法可依等主客观因素，理论研究上更是缺乏足够的重视。对此，笔者从信访制度的概念、重要性进行阐述，进而提出涉诉信访的改革设想及今后对信访工作的完善。

【关键词】信访制度；涉法涉诉

【写作年份】2012年

【正文】

我国社会当前正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，使信访成为社会发展的必然，在众多信访中，涉及法院的涉诉信访为最多，民生问题凸显，它反映了人民群众法律意识和权利意识的提高，以及对国家司法制度和人民法院的信赖。随着各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现，众多民生问题已成为民众通过人民法院来解决这些矛盾的重要渠道。法院受理的各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发，由此产生的涉诉信访也成了影响社会稳定、影响法院形象、影响政府形象的重要因素。但是，由于目前存在对涉法涉诉信访法律规定不完善等主客观因素，法院对此问题的处理却显得懦弱而又缺乏原则，理论研究上更是缺乏足够的重视，使涉诉上访现象成为目前各级法院普遍面临着的一个难题，而且越来越困扰着法院的整体工作，严重影响了法院在人民群众心目中的形象，同时，也冲击着法律的权威与尊严，极大地影响着和谐社会的构建。如何完善和改革信访制度成为保护民生合法权益的一大难题。

一、信访制度的内涵

2005年1月5日，我国颁布了《信访条例》。该条例第二条明确规定了信访的内涵，信访，即指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。《信访条例》的颁布一方面及人民政府保持了同人民群众的密切联系；另一方面保护了信访群众的合法权益，同时维护了信访秩序。其中第一条就制定了立法的目的，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”

涉法涉诉信访有广义和狭义之分，从广义上讲，就是涉及到法律和诉讼，当事人采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院提出的意见、建议和要求，并依

法由人民法院处理的一切信访活动。从狭义上讲就是诉讼终结之后的申诉活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提出各种建议、表达自己的意见和看法。

我国的信访制度规定了群众可以向村、乡、镇以及县级以上有关部门信访的权利，各级政府及其他部门都要为信访群众提供信访的一切便利，要保护群众的合法权益。对已经生效的裁判文书，当事人不服的除了申诉以外，还可以通过信访来反映问题，解决问题，这是各级人民法院发现错案的最好方法之一，同样也是最高法院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一。由于能听到社会底层的声音和意见，又涉及到广大群众的切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。

二、涉诉信访工作的现实处境

（一） 涉诉信访工作的现状

法院受理的涉诉信访案件居高不下。据最高法院统计，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待处理集体上访比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中级法院共接收群众来信674件，接待来访人员826人次，其中，申诉、复查立案295件。2007年，当地政法委挂牌督办2件，省委督办、全国人大信访局交办2件，省法院挂牌督办5件，中院挂牌督办21件，共计32件涉诉信访案件。近几年，各地法院采取各种措施解决涉法涉诉案件，涉诉信访工作取得了一定成绩，但面临的形势仍十分严峻。

（二）涉诉信访面临的困境

目前，信访逐渐增多，一些上访群众在多次上访得不到解决后，就越级上访或进京上访，尤其是涉法涉诉的群众，在所有信访中占有很大的比例。涉法涉诉案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。一方面，在法院判决生效后，胜诉的一方为得不到执行到处找关系，上访；另一方面，败诉方不管判决是否公正，为了满足虚荣心或其他方面的问题，更是积极地到处找关系，申诉，上访，不仅找政府，找上一级法院，还意图通过媒体来满足自己的要求。许多上访群众往往认为法院判决不公正，或法官徇私舞弊等，要么找领导批示干预，要么要求启动再审程序，再审理一次。有的在多次上访后，虽然有了相关部门的答复，但仍然一而再，再而三地重复上访。

我国的信访机构一般都是属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。同样法院也没有专门设立涉诉信访机构,多在立案庭下设信访组, 一

是人员缺乏；二是不能引起信访人员的重视；三是缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。如，青海省某中级法院立案庭成立于2002年6月，现有法官6名，其中庭长一人，副庭长1人，审判员4人，书记员1人。立案庭下设立案组，信访组，案件流程管理组、申诉复查组。

（三）涉诉信访机制的弊端和长远危害

1、立法上缺乏对长期缠诉闹诉者的处罚规定。民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的规定只针对了冲击法庭，扰乱法庭秩序、阻碍证人作证，及作伪证，转移财产及不履行生效判决与防碍公务七种情形，而种种严重损害法院形象，冲击法院秩序的缠闹诉行为并不符合民事诉讼法第一百零一条，第一百零二条规定的情形，法律上对长期缠闹诉行为处罚规定几乎是空白，这就使法院在处理时感到无法可依，无从下手。例如：权开春以“流氓恶霸刘某某”，“花柳病”“充当走狗”等等恶毒语言攻击法官与法院进行的缠诉闹诉，若是公民之间有如此的诽谤，诬陷行为，受害一方肯定会强烈要求追究其相应的法律责任，而且公民之间也不敢有如此肆意妄为的诽谤，诬陷损害他人形象的行为。一些上访老户正是钻了法律上的空白，吃准了法院拿他没办法，才敢采取上述种种缠诉闹诉的行为。法院是公民权利的保护神，法官是社会正义的维护者，而当法院的自身形象受到攻击，法官本人的名誉与尊严受到侵害时，又有谁来保护！对此法律的回答却是暖昧模糊的沉默。

2、对缠诉闹诉行为处理不力，姑息纵容着缠访老户将闹诉行为进行到底。对上访老户的缠、闹诉行为，人民法院大多采取劝、让、哄的怀柔政策令其息诉，不能凑效时也只能无可奈何地听之任之，而能让其息诉的毕竟只占极少数，常常被当作先进案例进行宣传。最近笔者留意到《人民法院报》有三四篇有关在法院的努力下上访老户息诉的案例消息报道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深处访自息》的报道比较典型：湖北省郧县一上访老户刘大林因被该县法院强制执行了1997年至2001年依法应交纳的472元的提留款而长期上访申诉，连年上访误了农活使其家境更为贫寒，该院院长知道其困难后亲自为其跑成了2000元的扶贫资金，刘大林拿到钱后激动地表示再也不上访申诉了。院长的爱民息诉之心当然值得嘉许，但这种缺乏原则性的做法显然不是解决上访问题的根本方法，有时碰到另外一些人反而会助长他们闹诉缠诉的气焰，无益于法院审判权威的树立。[3]

目前，法院的涉法涉诉信访有其积极地一面，也有其消极的一面。积极地一面，即反映社情民意，通过涉法涉诉纠正一些错案，维护司法公正；消极地一面，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象等的影响。对于许多当事人不服法院的判决，一层一级地申诉，有的甚至于对法院作出地裁决仍然不服。反过来再通过党委、人大、政府以及新闻媒体反复申诉，甚至直接向各级党、政领导同志写信告状。大量地信访案件，法院不仅要投入一定地人力、物力、财力，而且也会造成办案法官的心理压力，影响其他案件的审结。这种状况如果任其长远发展下去，最终必将损害了党和政府的形象，损害法律的尊严，法院的形象，削弱了司法权威。

三、对法院信访制度改革的定位

信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作。信访工作的职能就是：维护群众合法权益，反映社情民意、促进社会和谐稳定。[4]对于法院来说，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。涉诉信访制度的功能就是：维护和保障当事人合法权益，体现司法公正。

基于以上定位，涉诉信访应该是一种对司法的救济，司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。对法院而言，信访制度的改革，首先要独立设立信访机构，并具有相对独立的权力，使涉诉信访充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器（4）；其次，配置相应的人员。配置有法律知识、工作经验的人员来抓信访工作；第三，要有明确的工作措施、工作制度。如工作措施上采取认真听取当事人反映问题，重点抓排查处理，定期审查，定期来访解决，以案讲法释明，以及说服教育等，使当事人心服口服，自行息访。要建立一套行之有效的、科学的信访登记体系和办结体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前当事人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和司法公信力的消弱。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉诉制度的改革和完善

（一）涉法涉诉制度的改革和设想

1、法院设立信访办，使其成为法院独立的机构。其职责是： （1）处理答复来访信件；

（2）处理答复接待涉诉来访人员反映的问题；（3）审查、转达当事人的非诉信件；（4）接待来访群众法律咨询；（5）负责处理院领导及上级法院交办的工作；（6）负责司法救助工作。

目前，作为法院信访办事机构的立案庭，负责法院对依法受理的各类案件进行登记立案、排期、送达和审判流程管理；对不服本院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行审查，认为可能有错误的，移交审判监督庭及有关审判庭处理；负责司法救助工作和本院的信访工作。面对众多工作和日益增长的信访案件，在立案庭人员有限的情况下，势必会造成其解决信访问题的能力不足，甚至造成对信访案件的相互推诿、敷衍和拖延等现象，导致信访协调解决功能的发挥。信访群众对法院的答复不满意，又会向上一级法院、政府部门及媒体等单位不断上访、缠诉。因此，设立法院独立的信访机构，能增强信访工作职能的发挥，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。

2、明确各级法院信访职能的权限，对上访人实行限制信访。对各级法院信访办工作人员设立依法享有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。实行信访机构直管，严格划分各级法院信访办责任权限，使上下级法院信访办各司其职，最大限度发挥解决问题的能力。把信访办的主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上。形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。同时对上访人实行限制信访。如，对已经生效的一审案件，当事人信访的，可以由原审法院受理信访，对确实有问题的，信访办可以提交本院审委会讨论是否提起再审；对没有问题的信访案件，尽量用法理来释明问题，解决问题。当事人对原审法院信访办的答复不服的，可以向上一级法院信访办申请。对二审生效案件的上访，可以由二审法院信访办受理。当事人不能越级上访，越级上访的，法院不予受理，其他政府部门也制定相应的配套措施。限制上访不仅能减少信访案件，而且可以树立司法机关的公信力，同时维护了司法机关裁决的既判力，维护了法律的尊严和权威。

3、设立专门的信访司法救济制度。2005年，最高法院制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，解决了社会弱势群体打官司难的问题。有些法院还设立了刑事被害人的司法救济制度，这些司法救助制度的实施，代表着广大人民群众的利益和心愿，是“三个代表”思想在审判工作中的具体体现。在国外，对信访的救济也已经有先例，如总统基金、总理基金，这是国外解决信访问题、减轻信访压力的一个很重要的物质基础和途径。我国设立专门的信访司法救济制度，就是将信访矛盾交由整个社会群策群力解决。

（二）涉法涉诉制度的完善

1、加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、岗位目标考核制度等一系列行之有效的制度形式。同样对信访工作也应建立起信访工作制席，如，制定信访工作目标责任制、建立信访工作管理制、建立信访工作责任追究制、建立院领导接待日制度以及建立信访工作信息网络等等，从而在改革信访的基础上，建立一套行之有效的完整、科学的管理体系。以一种开放的、灵活的机制，有效的制度来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。

2、确保案件质量，树立司法权威，勇于纠正错案，加强信访接待，杜绝敷衍推诿，下功夫把息诉工作作细作实。对于缠诉老户的闹诉行为，我们首先要克服厌战情绪，坚定信念，坚持司法为民，坚持群众利益无小事，把“三个代表”重要思想切实融汇贯穿于信访工作中。一要严把案件质量关，把每一起案件都办成铁案。二要坚持有错必纠，勇于纠正案件中存在的问题。三要加强信访接待工作，使上访老户工作有部门办，有人管，杜绝和避免出现上下级法院之间互相推诿，责任不明情况发生，并要求信访法官在工作中注意对缠访老户的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他们了解法律规定和法院判决的理由，争取他

法院改革信访受理制度篇四
《浅议法院信访制度的弊端与改革》

浅议法院信访制度的弊端与改革

作者：燕振兴

来源：《法制与社会》2014年第28期

摘 要 信访是中国所特有的一种制度，其中法院信访占相当大的比重，而且信访案件的办理已经成为了目前法院系统除审判业务之外的第二大业务，任务繁钜。虽然法院系统在信访上取得了一定的成绩，但是仍旧存在着一些问题，非正常上访颇多，缠访闹访现象严重，信访案件反复交办等等。当前法院系统急需去做的就是如何去解决这些问题，只有这样才能使法院系统的信访制度走上一个良性的发展轨道。

关键词 信访 非正常上访 三级终结制度

作者简介：燕振兴，河南省周口市中级人民法院。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-135-02

一、法院信访制度的概念与特点

信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 在信访案件所反映的众多部门机关中，法院占了相当大的比重。法院的信访案件主要在与：一是法院信访案件主要是涉诉信访；二是信访案件所涉及的内容范围较广泛，并不局限于司法诉讼上的内容；三是信访案件所涉及的部门也不仅仅限于法院，而是涉及其他领域内的职能部门。四是司法实践当中信访案件反复交办，一些案件得不到”圆满解决”使得法院的信访量居高不下。

二、 法院信访工作的现状

伴随着中国法制建设进程的加快和人民群众法制意识的加强，广大人民群众越来越懂得维护自己的合法权益。这是一种好的法治趋势，但是不可否认的是在这些众多的涉法涉诉信访案件中，存在着大量的无理访情形。甚至有一些群体上访，赴省进京，越级上访。特别是在全国两会期间或地方上有重大的会议活动时，上访的形势尤为严峻。虽然全国各级法院都为此付出了巨大的努力，但是当前的信访形势仍然不容乐观。主要表现有以下几个方面：

1.重复上访现象比较严重，信访当事人将案件情况反映到法院后，按照国家的法律规定，案件的处理是要有一定的处理期限的。但是大多数的当事人并不理解，他们觉得今天上访交材料，明天就能见结果。法院在案情查明和处理期间，是不再受理同一当事人反应的同一案件的，但是，事实上是不少当事人重复上访，甚至是案件已经得到了解决而且上访人当时也保证不再上访，可是过后又对同一案件再度上访，无休无止，这样很大程度上浪费了国家司法资源。

2.无理访、缠访、闹访现象严重。在法院的涉诉信访案件中，存在着为数不少的无理访案件，上访所反应的问题是无中生有，对于法院的判决结果不服的依据不是以法律规定为依据，而是是否与自己的预期一致。只要不一致，就要上访反映问题，有的甚至缠访、闹访，冲击国家机关，扰乱国家机关的正常办公，扰乱社会秩序，造成了严重的影响。

3.信访案件内容逐渐复杂化，单靠法院难以解决。近些年来，法院信访案件所涉及的并非只是法院和审判，而是涉及到各种政府职能部门和国家制度的各个内容。这类的信访案件的圆满解决单纯依赖法院是不可行的，因为法院的职能和权限是有限的，而这类案件的解决需要案件所涉及的部门共同协助。可现实中信访案件反映到了法院，法院只能依据法律规定和法院的职能进行处理，如此一来，案件并不能得到圆满解决，上访人仍旧会上访，重复多次也解决不了。

三、法院涉诉信访形成和增多的原因

法院涉法涉诉信访案件增多的原因是多方面的，但最主要的应归结为以下几个方面：

1.首先我们必须承认法院审判工作上的不严谨造成了部分案件存有瑕疵。有些案件承办法官法律素质不高，对案件事实认识不清或者法律适用不准确，使得法院的判决存在错误。

2.中国传统“官本位”意识作祟，“人治”思想严重。广大信访群众“信访不信法”，“信官不信法”，宁上访不上诉。法制意识的不足和人治意识的根深蒂固，使得上访当事人无理上访、缠访闹访。

3.当地政府对信访情势的认识存在错误。一些地方上为了“和谐稳定”，稳控住一些出自当地的上访老户，采取用钱来补偿的手段。使得一部分长期无理上访的当事人尝到了甜头，觉得不管有理没理，只要把事情闹大，地方法院或政府就会为了息事宁人而花钱平事。

4.法院在化解信访案件中遇到的困难，有些上访人法律意识淡薄，他们觉得案件的审理公正与否，应当以自己的意愿为准则，而不是依据国家的法律规定，存在着极大的盲目性。只要法院的判决与自己的预期不一致，就要上访。而且法院在化解信访案件的过程中，上访人往往听不进去法官对于案件判决依据和法律相关规定的解释，情绪激动。

四、法院信访制度的弊端

1.现行的信访制度所形成的舆论压力会对法院的生效判决产生冲击。一些信访当事人在案件判决败诉后往往会通过几种途径来申诉：

第一种途径是上访更高层级的国家机关，如全国人大；第二种途径将案件通过媒体途径扩大到社会层面。个别的信访当事人借助于媒体报道其案件，但在案情的陈述中往往不准确不详实，从而使得报道出来的案件与事实不符，甚至是完全歪曲了原来的案情；第三种途径信访当事人纠集多人到法院门口进行静坐示威等极端方式，迫使法院改判生效判决。

信访当事人通过以上几种行为使得法院在极大的压力之下对信访当事人采取妥协。即使是法院的判决合情合理，符合法律规定，也会无奈之下对信访当事人进行赔偿。有的甚至是在再审案件的时候，无意识的对其倾斜。因此，现行的信访制度无形中对法院的既判力产生冲击，有损司法的尊严和权威。

2.法院信访制度欠缺明确化的规定，没有形成程序上和实体上的制度体系。信访制度是新中国成立之后所形成的，形成之初的目的是为了加强党和政府同人民群众的联系，保障公民的民主权利。而法院的信访制度目的是为了给与人民群众以司法救济。但法院的信访制度长期以来却并未形成严谨的制度化体系化，法院信访在法院业务中的定位还不明确。程序上如何安排，实体上又如何救济还未形成明确化的法律规定。

3.法院信访案件单单依靠法院的司法救济难以全面解决。原因在于法院信访案件涉及的部门较多，需要多部门协同合作，案件内容也涉及各个方面，单单依靠法院的司法救济只能是解决司法层面上的问题。而一个案件会同时牵涉其他部门和其他问题，而这些问题的解决不在法院的职能范围内，所以有时案件的复杂性会使法院无可奈何，原因是法院难以完全的解决信访当事人的问题。可涉诉案件必定会涉及法院，对于信访当事人来讲，他们第一选择的救济途径会是诉求到法院，可法院的职能决定了复杂案件得不到全面性的解决。

4.法院信访案件重复交办，从上到下未形成科学的终结机制。当前法院的信访量居高不下，很大的原因是一大批的信访案件反复交办，穷尽了司法救济措施，可是依旧达不到上访人的“心里预期”。于是上访当事人不断上访，案件就不断的从上到下的交办，这类案件的上访人往往被称为“上访老户’，他们案件的解决不彻底并非是法院的处理不尽力，而是上级法院并没有终结机制。全国的法院系统应当形成一套信访案件的终结机制。虽然目前法院实行的是三级终结制度，可是在实际的司法实践当中，已经三级终结的案件依旧会重复交办，这样极大的浪费了国家的司法资源，也加重了原本就十分严峻的信访形势。由于终结机制的实行不彻底，造成了案件是否解决在于信访当事人的意愿而非依据法律的规定。

五、法院信访制度的改革建议

1.要提高法官准入标准，目前一些法院普遍存在办案人员严重不足，案件量又大的情况，这样就使得部分法院对法官的准入标准有所降低，有的地方甚至连“司法考试”都没通过的法院工作人员都充斥到一线的办案队伍中，使得案件质量得不到保证，冤假错案时有发生。为了在源头上杜绝冤假错案的发生几率，应当配备法律知识强、办案能力强的人员到办案一线。只有这样才能保证案件的质量。

2.建立全国三级终结信访案件数据库，确保三级终结案件不再重复交办。目前虽然实行三级终结制度，但是效果差强人意。因为目前全国法院系统并未建立关于三级终结案件的数据库，使得某些已经三级终结的案件会反复交办，这样就使得三级终结制度有名无实。为了真正的落实三级终结制度，应当在全国法院系统建立相应的数据库，这样就会在信访案件登记时杜绝重复交办。

3.建立健全案件调节机制，降低信访案件的发生几率。调解工作是人民法院防止矛盾激化，及时解决纠纷的有效手段，也是我国审判制度的一大特色。法院应当在案件审理过程中积极地做好调节工作，向案件当事人说明案情和法律的相关规定，必要时也可以联合委托人或律师共同进行开导和劝解。使其明白案件的来龙去脉和案件为什么要这么判决。从根本上打消他们的疑虑，降低日后信访的发生几率。真正做到输赢皆服，案结事了。

法院的信访工作是一项长期的工作任务，信访工作的好坏直接决定着法院工作的优劣。法院涉诉信访工作虽然取得了一些成绩，但仍然存在着一些问题。问题的解决并非一蹴而就，我们应当在日后的工作中积极地去探寻法院信访制度改革。要在实践中不断摸索其规律性的问题，总结经验，完善工作制度。所以，要从实践出发，逐步改进，建立切实可行的操作性规程，并通过立法加以规范。

注释：

新修订的国务院《信访条例》第二条。

参考文献：

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[2] 陈柏峰. 缠讼、信访与新中国法律传统：法律转型时期的缠讼问题.中外法学.2004（2）.

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[10]马斌. 探寻信访与法治的可能路径.电子科技大学学报（社科版）.2006（4）.doi：10.39 69/j.issn.1008-8105.2006.04.018.

[11]于建嵘. 中国信访制度批判.中国改革.2005（2）.

[12]马长山. 法治的平衡取向与渐进主义法治道路.法学研究.2008（4）.

法院改革信访受理制度篇五
《试析法院信访制度的弊端与改革》

试析法院信访制度的弊端与改革

论文摘要 信访是中国所特有的一种制度，其中法院信访占相当大的比重，而且信访案件的办理已经成为了目前法院系统除审判业务之外的第二大业务，任务繁钜。虽然法院系统在信访上取得了一定的成绩，但是仍旧存在着一些问题，非正常上访颇多，缠访闹访现象严重，信访案件反复交办等等。当前法院系统急需去做的就是如何去解决这些问题，只有这样才能使法院系统的信访制度走上一个良性的发展轨道。 论文关键词 信访 非正常上访 三级终结制度

一、法院信访制度的概念与特点 信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 在信访案件所反映的众多部门机关中，法院占了相当大的比重。法院的信访案件主要在与：一是法院信访案件主要是涉诉信访；二是信访案件所涉及的内容范围较广泛，并不局限于司法诉讼上的内容；三是信访案件所涉及的部门也不仅仅限于法院，而是涉及其他领域内的职能部门。四是司法实践当中信访案件反复交办，一些案件得不到”圆满解决”使得法院的信访量居高不下。 二、 法院信访工作的现状 伴随着中国法制建设进程的加快和人民群众法制意识的加强，广大人民群众越来越懂得维护自己的合法权益。这是一种好的法治趋势，但是不可否认的是在这些众多的涉法涉诉信访案件中，存在着大量的无理访情形。甚至有一些群体上访，赴省进京，越级上访。特别是在全国两会期间或地方上有重大的会议活动时，上访的形势尤为严峻。虽然全国各级法院都为此付出了巨大的努力，但是当前的信访形势仍然不容乐观。主要表现有以下几个方面： 1.重复上访现象比较严重，信访当事人将案件情况反映到法院后，按照国家的法律规定，案件的处理是要有一定的处理期限的。但是大多数的当事人并不理解，他们觉得今天上访交材料，明天就能见结果。法院在案情查明和处理期间，是不再受理同一当事人反应的同一案件的，但是，事实上是不少当事人重复上访，甚至是案件已经得到了解决而且上访人当时也保证不再上访，可是过后又对同一案件再度上访，无休无止，这样很大程度上浪费了国家司法资源。 2.无理访、缠访、闹访现象严重。在法院的涉诉信访案件中，存在着为数不少的无理访案件，上访所反应的问题是无中生有，对于法院的判决结果不服的依据不是以法律规定为依据，而是是否与自己的预期一致。只要不一致，就要上访反映问题，有的甚至缠访、闹访，冲击国家机关，扰乱国家机关的正常办公，扰乱社会秩序，造成了严重的影响。 3.信访案件内容逐渐复杂化，单靠法院难以解决。近些年来，法院信访案件所涉及的并非只是法院和审判，而是涉及到各种政府职能部门和国家制度的各个内容。这类的信访案件的圆满解决单纯依赖法院是不可行的，因为法院的职能和权限是有限的，而这类案件的解决需要案件所涉及的部门共同协助。可现实中信访案件反映到了法院，法院只能依据法律规定和法院的职能进行处理，如此一来，案件并不能得到圆满解决，上访人仍旧会上访，重复多次也解决不了。

三、法院涉诉信访形成和增多的原因 法院涉法涉诉信访案件增多的原因是多方面的，但最主要的应归结为以下几个方面： 1.首先我们必须承认法院审判工作上的不严谨造成了部分案件存有瑕疵。有些案件承办法官法律素质不高，对案件事实认识不清或者法律适用不准确，使得法院的判决存在错误。 2.中国传统“官本位”意识作祟，“人治”思想严重。广大信访群众“信访不信法”，“信官不信法”，宁上访不上诉。法制意识的不足和人治意识的根深蒂固，使得上访当事人无理上访、缠访闹访。 3.当地政府对信访情势的认识存在错误。一些地方上为了“和谐稳定”，稳控住一些出自当地的上访老户，采取用钱来补偿的手段。使得一部分长期无理上访的当事人尝到了甜头，觉得不管有理没理，只要把事情闹大，地方法院或政府就会为了息事宁人而花钱平事。 4.法院在化解信访案件中遇到的困难，有些上访人法律意识淡薄，他们觉得案件的审理公正与否，应当以自己的意愿为准则，而不

是依据国家的法律规定，存在着极大的盲目性。只要法院的判决与自己的预期不一致，就要上访。而且法院在化解信访案件的过程中，上访人往往听不进去法官对于案件判决依据和法律相关规定的解释，情绪激动。 四、法院信访制度的弊端 1.现行的信访制度所形成的舆论压力会对法院的生效判决产生冲击。一些信访当事人在案件判决败诉后往往会通过几种途径来申诉： 第一种途径是上访更高层级的国家机关，如全国人大；第二种途径将案件通过媒体途径扩大到社会层面。个别的信访当事人借助于媒体报道其案件，但在案情的陈述中往往不准确不详实，从而使得报道出来的案件与事实不符，甚至是完全歪曲了原来的案情；第三种途径信访当事人纠集多人到法院门口进行静坐示威等极端方式，迫使法院改判生效判决。 信访当事人通过以上几种行为使得法院在极大的压力之下对信访当事人采取妥协。即使是法院的判决合情合理，符合法律规定，也会无奈之下对信访当事人进行赔偿。有的甚至是在再审案件的时候，无意识的对其倾斜。因此，现行的信访制度无形中对法院的既判力产生冲击，有损司法的尊严和权威。

法院改革信访受理制度篇六
《国家信访制度改革》

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》全文如下。

近年来，各地区各部门认真贯彻落实中央决策部署，解决了大量群众生产生活中遇到的困难和问题，赢得了群众拥护，凝聚了党心民心。同时应当看到，一些地方和部门还不同程度地存在损害群众利益、伤害群众感情的现象，引发了大量信访问题，尤其是在征地拆迁、劳动和社会保障、教育医疗、企业改制、环境保护等方面的信访问题比较突出，群众反映强烈。为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，推动信访工作制度改革，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，进一步密切党同人民群众的血肉联系，巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果，夯实党执政的群众基础，促进社会和谐稳定，现就创新群众工作方法、解决信访突出问题提出如下意见。

一、着力从源头上预防和减少信访问题发生

（一）加大保障和改善民生力度。将保障和改善民生作为预防和化解矛盾纠纷的基础性工作，更加注重落实好各项民生政策，优先保障民生支出。针对土地征用、房屋拆迁、劳动和社会保障等方面的突出问题，加强顶层设计，完善相关政策，全力推动落实。

（二）提高科学民主决策水平。完善决策机制和程序，增强决策透明度和公众参与度。建立健全人民建议征集制度，鼓励和引导人民群众对党和政府工

作献计献策。对与人民群众利益密切相关的决策事项，要通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，充分考虑大多数人的利益。健全重大决策社会稳定风险评估机制，把社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。在评估中要充分听取信访、维稳、综治等部门的意见。健全决策纠错改正机制，实时跟踪决策实施情况，及时了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，适时决定是否对决策予以调整或者停止执行。落实决策责任追究制度，对违反决策规定、出现重大决策失误而造成重大损失或者恶劣影响的，按照谁决策、谁负责的原则，严肃追究决策者的党纪政纪责任，触犯法律的依法追究其法律责任。

（三）坚持依法办事。各级国家机关及其工作人员要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。强化各级干部带头学法尊法守法用法意识，提高依法办事能力。依法保障人民群众参与社会治理和公共事务，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法。注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，防止以闹求解决、以访谋私利、无理缠访闹访等现象发生。严格落实行政执法责任制，对于不作为、乱作为的，依法追究责任。深化司法体制改革，确保司法公平公正。建立健全冤假错案责任追究制度，实行法官、检察官、人民警察对办案质量终身负责制，严肃查处刑讯逼供、暴力取证、隐匿伪造证据等违法行为，不断提高司法公信力。

（四）改进工作作风。发扬求真务实、真抓实干、密切联系群众的优良作风，深入基层调查研究，解决突出问题。总结推广干部进村入户、送政策送温

暖送服务、记民情日记、建民情档案等做法，坚持与群众共同分析研究解决实际问题。坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，做到联系群众而不脱离群众、服务群众而不损害群众、解决问题而不引发问题，进一步密切党群干群关系。

二、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道

（五）健全公开透明的诉求表达和办理方式。完善民生热线、视频接访、绿色邮政、信访代理等做法，更加重视群众来信尤其是初次来信办理，引导群众更多以书信、电话、传真、视频、电子邮件等形式表达诉求，树立通过上述形式也能有效解决问题的导向。实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序，实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，增强透明度和公正性；逐步推行信访事项办理群众满意度评价，把办理工作置于群众监督之下，提高信访公信力。

（六）突出领导干部接访下访重点。把领导干部接访下访作为党员干部直接联系群众的一项重要制度，与下基层调查研究、深入联系点、扶贫帮困等结合起来，提高工作实效性。省级领导干部每半年至少1天、市厅级领导干部每季度至少1天、县（市、区、旗）领导干部每月至少1天、乡镇（街道）领导干部每周至少1天到信访接待场所，按照属地管理、分级负责的原则接待群众来访，省、市及其工作部门领导干部一般不接待越级上访。在坚持定点接访的同时，更多采取重点约访、专题接访、带案下访、下基层接访、领导包案等方

式，把行政资源集中用于解决重大疑难复杂问题、检验施政得失、完善政策措施、加强督查问效上。

（七）完善联合接访运行方式。按照一站式接待、一条龙办理、一揽子解决的要求，在市、县两级全部实行联合接访，减少群众信访成本，提高工作效率。加强对进驻联合接访场所责任部门的动态管理，做到信访问题突出的责任部门及时进驻，信访问题明显减少的责任部门有序退出；推行律师参与接访、心理咨询疏导和专业社会工作服务等第三方介入的方法，促进问题解决。

（八）引导群众依法逐级反映诉求。深入学习宣传贯彻《信访条例》，加快推进信访工作法治化建设。严格落实《信访条例》关于“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，健全依法及时就地解决群众合理诉求机制，进一步强化属地责任，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的，不予受理。各地可结合实际制定具体实施办法。依法维护信访秩序，对信访活动中的违法犯罪行为，由公安机关依法处理。

（九）充分发挥法定诉求表达渠道作用。按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。各级政府信访部门对涉法涉诉事项不予受理，引导信访人依照规定程序向有关政法机关提出，或者及时转同级政法机关依法办理。完善法院、检察院、公安、司法行政机关信访事项受理办理制度，落实

便民利民措施，为群众提供便捷高效热情服务。完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达方式，使合理合法诉求通过法律程序得到解决。加强司法能力建设，不断满足人民群众日益增长的司法需求，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

三、健全解决信访突出问题工作机制

（十）完善信访联席会议制度。强化各级信访联席会议综合协调、组织推动、督导落实等职能作用，形成整合资源、解决信访突出问题的工作合力。根据实际需要，及时调整成员单位组成和专项工作小组设置，进一步明确各自职责任务，建立健全相关工作制度，特别注重从政策层面研究解决带有倾向性、普遍性和合理性的突出问题。

（十一）健全解决特殊疑难信访问题工作机制。综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导等办法，认真解决特殊疑难信访问题，做到诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理。建立信访听证制度，对疑难复杂信访问题进行公开听证，促进息诉息访；规范信访事项复查复核工作，对已审核认定办结的信访事项不再受理；健全信访事项协商会办等制度，明确相关责任，加大化解“三跨三分离”信访事项力度。

（十二）健全统筹督查督办信访事项工作机制。建立健全党委和政府统一领导、信访联席会议组织实施、相关职能部门共同参与的督查督办工作机制，进一步加大解决和化解信访突出问题的力度。对久拖不决、涉及面广、群众反映强烈、社会关注度高的重大疑难信访突出问题，列入党委和政府督查机构督

法院改革信访受理制度篇七
《信访制度的改革和完善》

信访制度的改革和完善

绪论

信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。"信访"一词是经历了很长的历史才被确定下来的，它是信访工作长期实践的产物。从中国共产党成立就开始有信访工作，但因数量较少，规模较小，所以没有形成"信访"这个名词。建国后，随着信访数量的不断增多，规模不断扩大，逐渐形成"信访"概念的雏形，称做"处理人民来信，接待人民来访。"1965年、1966年，中央机关先后把信访工作机构改称"信访室"或"信访处"。1971年党中央机关刊物《红旗》杂志为纪念毛泽东同志"必须重视人民的通信"批示发表20周年，在一篇评论员文章中首次公开把人民来信来访称为"信访"；把处理人民来信来访工作称为"信访工作"。从此，"信访"一词被党政机关正式采用并被社会所确认。"信访"一词，于1986年首次被列入我国《汉语大词典》的条目，对"信访"解释为"群众来信来访的简称。指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。"

信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。信访作为一种常规制度的出现则反映了共产党人调和、消解社会矛盾的努力，有利于实现政治稳定，建立政权合法性。信访工作对建设小康社会和构建社会主义和谐社会的独特作用。信访制度是中国特色的一项制度，依照法律和政策解决群众反映的问题，做好调解工作是我们化解社会矛盾的一个行之有效的经验。信访制度与我国民众的传统心理相契合。受传统的影响，百姓仰仗“清官”为民做主的官本位意识和政府万能观念根深蒂固，有事找政府、找“清官”而非诉诸法律仍然是大多数中国民众的习惯。信访制度程序简便、成本低廉的制度设计使其成为当前我国多数群众的首要选择。五是在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。

党中央、国务院历来高度重视信访工作。国务院颁布实施了新修订的《信访条例》，成为信访工作的重要行政性法规。两年后，又出台了《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，成为信访工作的重要指导性文件。各级党委、政府按照中央的要求，积极畅通信访渠道，依法规范信访秩序，不断强化工作责任，健全完善政策措施，认真解决群众合理诉求，信访工作取得了显

著成绩。各级信访部门和广大信访干部，牢记党的宗旨，肩负神圣使命，发扬务实作风，坚持依法办事，全力化解社会矛盾纠纷，为社会的稳定、和谐做出了重要贡献。但同时我们也看到信访制度走到今天存在很多问题，在新的形势下，信访工作和现行信访制度正面临越来越大的压力与挑战。随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，近年来群众信访总量、重复上访率和群体上访率一度呈上升趋势，不仅影响了一些地区的社会稳定和经济发展，也使各级信访部门工作繁重，并承受着过大的社会责任。中国社科院去年的一项调查显示，因信访部门权力有限，通过上访解决的问题只有2‰左右，而大量信访，也使国家的司法权威受到一定影响。 因此信访制度急需改革和完善。

一、谈谈我国信访制度现阶段存在的主要问题。

（一）、信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。 现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员，却让没有权力的信访部门出面处理，把信访部门当成了解决问题的责任主体，出现权责错位。整个系统缺乏统一协调的机制，缺乏统一的计算机联网，信息不共享，信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，各机构推来推去，信访人投诉无门，只能在各信访机构之间来回跑动。

（二）、信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，大量信访降低了国家司法机关的权威。

现在公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。他们所反映的问题有时常常超出了个人的冤案之类的请求，信访者要求问题的复杂综合性，必然增加问题解决的难度。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。一些信访人员在与政府、单位、他人等发生纠纷后不是通过正常的司法途径来维护自己的合法权益，而是利用上访等手段引起政府的重视，而有的地方政府为了保稳定，对个别上访

人员一味迁就，上访人尝到了甜头后，不断提出非分要求，一旦不能得到满足，他们就变本加厉，到处上访、闹访、缠访。极少数上访户在要求得到满足后，还到处怂恿其他上访户，造成恶性循环，司法权威受到了很大的影响。

（三）、信访职能过于宽泛，信访总量居高不下，上行趋势明显。 一个还没有现代化的政治体系，总是由少数机构担负着许多尚未分化的功能，中国目前的信访制度就是如此。信访活动大致可以分为三类：参与类，即向各级党、政、人大、司法机关提出意见、建议和批评；求决类，主要是要求解决涉及自身利益的各种具体问题；诉讼类，指进入司法程序的案件当事人双方的信访。几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门，信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任，由此导致信访案件大量积压，同时不断升级上行，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。

（四）、信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。

现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随便意性。虽然在第一次全国信访工作会议上确定了“分级负责、归口办理”的基本原则，即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责、业务范围进行处理。可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。为了强化各级领导的责任，各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。

二、当前我国信访实践中存在问题的原因

信访案件日趋增多是我国由计划经济向市场经济转轨和从传统社会向现代社会转型过程中众多社会矛盾的必然体现，是社会阶层变动中利益冲突加剧、社会矛盾长期积累的产物，是我国现行的解决社会矛盾和社会冲突的正式制度不健全的结果。信访问题也有信访部门和制度上的原因，主要是：信访渠道不够畅通，各级党政部门对群众反映的问题不作为，不调查处理，或者互相推诿，矛盾上交，各信访机构互不通气，造成问题堆积；处理信访事项层层转办多，立案率低，解决的问题很少；信访工作责任制不明确，信访部门责重权轻，对产生信访事项的

机关督促的力度不够，工作效率、效能低；对因行政不作为或侵犯群众利益引发越级信访的行政行为缺乏明确的责任追究机制；信访群众的利益要求不符合有关政策规定。有的要求过高，超过政策极限；有的按政策解决了，又提出新的过分要求；有的坚持无理要求，甚至制造事端，想用闹来达到无理要求；信访终结机制不完善，一部分持过高或无理要求的信访人在信访部门结案后仍然继续来信来访，纠缠不休。

三、完善和规范信访制度的措施

1、明确各级党委和政府的信访责任，加大解决信访问题的力度。信访问题的根源在于各级党委和政府及其工作部门决策和执行中损害或没有满足人民群众的利益。因此，信访工作责任和解决信访问题的关键也在各级党政领导及其工作部门。一是实行属地管理，分级负责。信访事项原则上由事发地党委和政府解决，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽和未激化之时，不能将矛盾推给上级党委和政府。超过事发地党委、政府职责和解决能力的，可由其上一级党委、政府协调解决。二是做到谁主管，谁负责。在明确信访事项归各级党委、政府之后，进一步落实到党政主管部门。信访人所反映问题的党政主管部门应当承担具体办理责任，不能把问题推给党委和政府。三是各级党委、政府及其主管部门坚持做到依法、及时、就地解决问题。高度重视初访，提高处理信访问题的效率，迅速、快捷地在当地解决群众信访反映的问题，不能一推了之或把所有矛盾引向信访机构，让小事酿成大事，小矛盾酿成大矛盾。继续加强基层信访工作，继续推行有助于把信访问题消化在基层的好制度形式，提高基层解决信访问题的能力，提高各级政府解决信访问题的能力和效率。为了解决信访问题，维护社会稳定，构建和谐社会，许多地方出台了不少信访改革措施，比如信访责任制、领导包案制、领导接待日、联席会议和联合办案制度、问责制等等，强化了各级领导的责任，加大了解决信访问题的力度，促进了信访问题的解决。

2、整合各种社会矛盾调处机构，规范信访部门职能权力，形成“大信访”格局。加强各种社会矛盾调处机构的工作，加强组织协调，定期排查调处矛盾纠纷，发挥信访部门的协调督促检查功能，分流泄洪，真正形成党政统一领导、信访部门督促协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的“大信访”格局。一是通过基层社会治安综合治理工作网络及时了解群众关注的热点和难点问题，及时发现各种矛盾纠纷，加强组织协调，明确疏导化解责任，尽快采取措施加以解决。二是强化社会联动调处，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，特别是加强新时期人民调解工作，把各种矛盾纠纷解决在当地，解决在基层，解决在萌芽状态。三是充分发挥行政复议和仲裁在解决行政、经济纠纷方面的作用，及时纠正违法或不当的具体行政行为，公正仲裁合同纠纷和其他财产权益纠纷，大幅度减少由此引发的信访事项，分流部分信访问题。四是规范信访部门职责权

力，提高信访工作质量。党政信访部门受理、交办、转办信访人提出的信访事项，承办上级交办的信访事项，协调处理重要信访事项，督促检查信访事项的处理，研究分析信访情况并提出完善政策和信访工作的建议，指导有关部门和下级的信访工作。五是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，把社会矛盾的解决引导到司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民的政治行动。

3、畅通信访渠道，实行阳光信访。一是党政机关要做到信息公开，实行阳光信访。二是运用现代化的信息手段，不断开辟新的信访渠道，建立信访工作信息系统。国家信访局可充分运用现有政府信息网络资源，建立全国信访信息系统。各级党委政府立法司法机关可充分利用现有政务信息网络资源，建立本行政区域的信访信息系统，并实现上下信访信息系统互联互通。三是建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的机制。可组织社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，以咨询、教育、协商、调解、听证等多种方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。探索信访代理制度，鼓励和扶持各类社会中介组织逐渐介入信访代理领域，使之承担社会领域中的社会责任，以培养与现代法治社会相适应的公民社会。

4、维护信访秩序，推进依法治访。依法治访是依法行政的重要内容，也是我国信访制度建设的基本方向。一是进一步建立健全信访工作机制和信访法律、法规。要健全信访法定程序，完善信访工作机制，明确责任，限期处理，及时结案。二是加大信访执法力度，维护信访者的合法权益。对国家机关滥用职权、不作为、侵害信访人权益导致信访事项发生而造成严重后果的，对直接负责的主管人员和责任人给与行政处分甚至追究刑事责任；加强对信访部门的监督，明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务，对不正确履行职责、激化矛盾并造成严重后果的，给与行政处分。三是建立理性、有序、合法的信访秩序。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益。四是实行信访终结制度。经过三级部门处理的案件不再受理，使无理或持过高要求的信访人不再缠诉。通过依法治访，把信访制度纳入法制化建设的道路。

信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，只有将信访制度改革与整个社会体制改革结合起来，积极、谨慎推进民主政治建设，完善公民参与政治制度，解决贫穷、贫富差距过大、腐败和社会不公正。各级党委和政府正确履行职责，着力解决关系群众切身利益的问题，完善就业服务体系、社会保障体系和社会救助体系，坚决防止和纠正各种损害群众利益的行为，做到科学决策、民主决策、依法决策，从源头上预防和减少矛盾纠纷，才是治本之策。

四、 总结

法院改革信访受理制度篇八
《谈信访制度改革研究与分析》

谈信访制度改革

陆维福

近期信访制度成为热点问题，媒体连续推出了关于信访制度改革的文章，对深受瞩目的信访制度改革各抒己见，笔者读后深受启发。笔者长期在政府机关工作，现在又专门从事行政法律制度研究工作，对此问题也有一些自己的看法，写出来以供探讨。

由于现在信访案件居高不下，而且经常发生围堵党委和政府机关大门、交通要道的群访事件，社会影响很大。对各级党委政府的压力很大，信访工作空前受到重视，工作条件、人员配备都比以往要好，工作效率也很高，客观上起到党委和政府与人民群众沟通作用，也在力所能及的范围内解决了很多实际问题。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使其对如此众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。现在法学界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了关注，也出现了加强信访机构和取消信访机构两种根本对立的意见。

笔者认为，讨论信访制度改革，首先要对信访制度的设定、作用作全面了解。在我国信访制度产生了建国以后，始终是非常规解决问题的渠道，主要起到疏导、沟通的作用。信访权利来源于《宪法》，作为行政法规的《信访条例》对信访制度作了具体规定。《信访条例》规定信访机构要认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。信访工作应当在各级人民政府领导下，按照分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相

结合的原则。《信访条例》只是政府及其工作部门信访机构要遵守的法律制度，实际上其他党委、人大等设立的信访机构基本上也根据《信访条例》办事。信访机构通常不具有解决问题的实际权力。

其次，对信访制度进行改革，还要了解目前信访机构的组成、职能和存在的问题。目前信访机构庞大而分散，《信访条例》仅规定了政府及其工作部门要设立信访机构，实际上党委(通常与政府联合设立)、人大、党委工作部门和司法机关甚至事业单位都设有信访机构，其中起到核心作用的是党委政府联合信访机构(在大部分地区是采用这种体制)。党委政府联合设立的信访机构是综合性信访机构，凡是对下属的党委工作部门、政府工作部门以及下级党委政府及其工作部门的信访，都可以向其提出。其权力最大，业务最为繁忙。党委工作部门和政府部门的信访机构主要管辖对本部门极其下属部门行为不服提出的信访案件，办理党委、政府信访机构交办的信访案件，公检法则负责本职权范围的信访案件办理。就其功能而言，主要是根据《信访条例》的规定起到疏导、沟通的作用，并没有赋予信访机构处理问题的决定权。这种体制缺乏统一协调，至今在绝大部分地区也没有实现微机信息联网，造成了信息的无序传导，信访者在多家机构之间跑来跑去，问题却难以解决。信访机构分散设置，每个机构的工作人员即非常有限，有的还是兼职的，专业素质有待提高，导致工作效率和工作水平不高。信访机构没有独立处理问题的权限，不具有相对独立性，也不能对业务部门的工作进行监督，信访问题的处理需要先报领导审批，领导批示后，再会同具体业务部门拿出处理方案，然后还要领导审批。由于缺乏法律规范，领导对个案的批示、处理有时又太过随意，前后处理不一致，引发更大的信访。由于信访机构主要是沟通和疏导，提出的处理意见有关部门办理不力或者婉言拒绝，就造成很多问题无法解决。

既然信访制度先天存在不足，后天又超负荷运转，当事人为何不选择行政复议和行政诉讼途径来解决问题呢?很多专家、学者都认为这是中国民众传统的“非讼”心理和“清官” 意识使然，民众喜欢找清官解决问题，往往找的官越大(越级上访)、事情闹的越大(集体上访)，解决的可能也就越大。这是实际情况，但是这些专家、学者其实忽视了一个简单的事实，就是信访机构面临越来越多的压力也在寻找解决问题的法律渠道，工作人员对于属于行政复议和行政诉讼能解决的问题，一般均直接要求信访人员提起行政复议或行政诉讼(有的地方如安徽省的信访机构还与律师事务所联合，将涉法事务由律师提供专门的法律服

务)，而不会直接寻求解决的办法。也就是说即使当事人愿意去信访，最后符合条件的也被推到了行政复议机构和人民法院。对拒绝依法申请行政复议或提起诉讼的，信访机构一般不再接待。信访机构主要精力是处理不属于行政复议和行政诉讼范围或超过了时效的案件。

既然有相对完善的行政复议制度和行政诉讼制度在维护公众权利，公众也愿意选择行政复议和行政诉讼，为什么还有那么多信访案件呢?这不能不说明现行行政复议和行政诉讼制度设定有问题，很多问题难以解决，没有真正体现“行政救济”和“司法救济”的功能。这两种救济渠道都存在范围和时效的限制。行政复议当初定位是行政机关内部的层级监督制度，具有方便快捷和不收费的特点，行政复议对具体行政行为有权审查其合法性和适当性，还可以对规范性文件进行附带审查，很大程度上弥补了信访制度的不足。但是，《行政复议法》又对行政复议制度本身作了很多限制，从而使其解决问题的能力打了折扣。行政复议只能受理解决对于行政机关具体行政行为不服提起的行政复议，这些行为包括行政处罚、行政强制、行政审批等，对于党群部门的行为，行政复议机关无权管辖;对于现在群众反映强烈的人事纠纷一般不能通过行政复议途径而要通过申诉渠道(向上级人事部门监察部门反映问题，要求解决)来解决，而这种申诉解决的方式并没有法律的具体规定，加上人事管理体制的僵化，解决问题的机率很小，使得当事人大量采取信访的方式;由于我国处于新旧体制交替阶段，对于转轨时期大量出现的以往由政策调整的大量历史遗留问题(由于以往实行计划经济，政府管了很多不该管而又管不好的事情，现在当事人要求由政府承担责任)，涉及到重大经济利益而当地政府限于财力根本无法落实中央政策的问题(由于我国实行分级财政，很多地方政府财政窘迫，实际是吃饭财政。而中央下文件的诸如加工资、提高福利待遇的文件都是“中央请客，地方出钱”，很难落实，导致当事人不满引发上访)，行政复议机关也不能受理，也使得当事人只能去信访。为了维持行政行为的相对稳定，《行政复议法》规定当事人应当在知道具体行政行为之日起60日内提起行政复议。超过了时效，则不能提起行政复议。考虑到群众的整体文化素质和法律意识的欠缺，很多问题没有在时效内提出而转化为历史案件，又只能去信访。加上现在的行政复议机构附设于行政机关内部，没有体现出相对独立性，影响了处理结果的公正、客观，打击了当事人的信心。行政诉讼在受理范围上基本与行政复议一致，时效为三个月，且一般只能对具体行政行为进行合法性审查，而不能进行适当性审查，

也不能对规范性文件进行司法审查。行政诉讼对行政机关监督弱化，少数裁决有失公正，而且执行裁决也很困难，一些当事人对法院判决及其执行情况不满，重新走信访道路。总体来说，行政复议和行政诉讼并非如一些同志所说的那样效果奇差，而是发挥了很大的作用，问题是要降低门槛，扩大受理范围，真正体现“救济”的特点。

就我国行政救济和司法救济整个体制而言，各种手段的衔接也存在很多问题。(一)从整体上看，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如，信访与行政复议、信访与行政诉讼如何协调和衔接，有时是行政复议、行政诉讼完了又信访，信访完了又行政复议、行政诉讼，有时是行政复议、行政诉讼不受理去信访，信访不受理又去行政复议、行政诉讼，形成“缠访”、“缠讼”。(二)由于当事人的坚持和工作人员疏导不够，有些案件本可以通过行政复议和行政诉讼的渠道来解决，但当事人走信访途径，往往是问题没有解决，人在信访路上还下不来。因为很多人认为，再坚持一下，就有解决的可能(因为当事人看到甚至有的问题解决得比复议、诉讼效果还好)，以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多。如果他们在回头申请行政复议或者提起诉讼的话，也耽误了时效。(三)有些问题涉及到多家单位，但是单位之间怕麻烦，怕但责任，互相推拖，导致问题变大，迟迟难以解决。

综上，我国现行行政救济、司法救济机制存在先天的缺陷(信访制度只是这个机制的一个环节)，其实施的环境也有待改善，因此信访制度功效发挥不尽理想，它解决了部分的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量涌现的历史问题、矛盾、争议和纠纷以及现实的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至在因为处理案件方式和结果又引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。为了解决这些问题，有人认为信访制度严重弱化，必须加强信访制度，赋予信访机构解决实际问题的权力，对于政府部门、下级政府行使监督权、否决权，甚至将信访机关作为党委和政府领导下解决一切矛盾的万能机构，这样就能解决所有问题。应该说，这种想法是可以理解的，面对沉重的上访压力，必须要找到解决办法。而最为简单的办法就是加强目前实际承担解决问题的主要途径、承受沉重压力的信访机构，这也是我们在行政管理中习惯运用的办法。赋予信访机构很大的权力，建立一个超级监督机构，直接根据主要领导的意见来处理问题。问题在于，在实行依法治国方略的今天，完全打破现有行政权力(甚至还包括司法权力)的架构，更多地依靠领导人的

权威，只会带来更大程度上的混乱。毕竟在法治成熟的国家，行政复议和诉讼才是解决问题的主要渠道，也更能靠得住。因此，单靠加强信访机构是解决不了根本问题的。要解决这个问题，就必须双管齐下，从完善信访制度和加强行政复议、行政诉讼制度两个方面着手，比较可行的解决方案是：(一)近期方案。加强现有信访机构，在暂时无法修改法律制度的前提下，可以考虑加强建立党委与政府联合办公的信访机构，并将党委和政府部门信访机构将作为派出机构，统一管理人财物，形成联动效应，减少部门之间相互推拖，提高办事效率。信访机构负责督办信访案件，并可以考虑通过组织听证会的形式，请相关部门和当事人参加，根据听证笔录，提出办理方案，要求有关部门限期办理。(二)远期方案。改革现有的行政救济和司法救济渠道，扩大行政复议和行政诉讼的受案范围、减少对提起时效的限制、加强对执行的监督，发挥行政复议和行政诉讼应有的作用，成为公众可以信赖的解决问题的法治渠道。让信访机构回复到其本来面目：作为沟通党和政府与人民群众关系的一个桥梁，或者仅仅作为党委听取民意的一个机构，毕竟信访机构没有真正意义上的行政执法权和监督权，而打破现行行政管理体制，另外设立一个无所不能的大信访机构，从理论上是荒谬的，从实践上看是有害的。行政复议与信访同样属于行政救济手段，但是具有信访没有的实际处理权力，理应发挥更多的作用。通过修改《行政复议法》，行政复议可以大部分甚至全部取代信访功能。扩大其受案范围，将广泛受到关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围，使得这些原来不受外部监督的内部行政行为接受外部行政监督，促进人事、工资等管理的法制化。从加强对当事人救济的角度出发，取消受理案件的时效限制，允许当事人对历史问题申请行政复议。行政复议机构要体现相对独立性，真正能够对行政机关的行政行为进行监督。改革行政复议审理方式，实行言词审理，允许当事人对证据进行质证。规范行政复议判决书，要求更多地体现事实证据的作用。使得行政复议审理更为规范、公开和有效。至于行政诉讼的改革方案，现在已经议论的很多了，笔者认为总体说来在党的领导下，要体现更多的司法独立，减少行政干预，加强司法裁决书的执行力度。另外，人大及其常委会可以在行政救济方面起到更大的作用。全国各级人民代表有那么多(恐怕有上百万)，他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，很多信访案件的可能解决。在时机成熟时，还可以考虑接洽国外申诉专员制度，在人大常委会下面建立专门的申诉专员，负责处理信访问题。

法院改革信访受理制度篇九
《信访制度改革与统一《信访法》的制定》

【作者】 李栋

【期刊年份】 2014年

【摘要】 自2005年起，党和国家对信访工作做出了一系列重要的决策部署，学术界、实务界也对信访制度改革提出了诸多方案。近10年过去了，这些部署和改革方案并未在实质上推动中国信访制度问题的解决，为了改变这一现状，制定统一《信访法》势在必行。统一《信访法》能够克服现有信访改革方案之不足，最大限度地凝聚信访改革共识，将迟滞不前的信访制度改革推向前进；统一《信访法》的制定能够从制度设计的层面落实信访改革的共识，弥补既有信访制度设计之不足，从法律规范层面化解信访制度所引发的问题。 【期号】

12 【作者单位】 中南财经政法大学法学院

【全文】

【法宝引证码】 CLI.A.1200068

一、问题的提出

我国信访制度源于1951年政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的创设，迄今已经走过了半个多世纪。信访在性质上“是执政党的一种治理术，一种政治意义上的社会控制手段，即政权合法性的手段以及实现社会有效治理的工具。”[1]总体上看，信访制度在共和国历史上的不同时期扮演着不同作用。在“文革”之前，尤其是建国初期，信访制度在“密切联系群众”和“监督官僚队伍”方面，发挥了积极作用，成为新中国国家政权设置的重要组成部分，[2]其中，政治参与和社会监督是其制度功能的主要表现形式；“文革”之后，由于平反“文革”冤、假、错案的需要，信访一度成为解决纠纷的主导形式，影响至今，其权利救济功能逐渐凸显，[3]甚至凌驾于常规的司法救济之上，群众“信访不信法”，“信访洪峰”出现。[4]自1992年以来，面对逐年攀升的信访总量以及信访所引发的诸多问题，学术界、实务界从2002年开始，就信访制度如何改革进行了大讨论，[5]由此形成了“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”三种主要改革思路。从这一系列研讨的基础上，2005年起，党和国家从全局和战略的高度对信访工作做出了一系列重要的决策部署，[6]其中最为重要的成就是：构建了以2007年《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》（以下简称《意见》）为纲领，以2005年《信访条例》（以下简称《条例》）为主体，以地方、部门相关法规、规章和制度为衔接配套的信访制度规范体系，并意图通过此制度规范体系化解“信访洪峰”。

然而，在信访制度规范体系的指引下，虽然近10年间中国信访总量和信访秩序按照有关部门的统计有所好转，[7]但问题仍很突出，全国信访总量仍高位运行，赴京访、重复访和集体访仍然偏多，信访矛盾所反映的突出问题仍较集中，社会不和谐因素大量存在且解决的难度越来越大。“信访洪峰”尚未退去。特别是学术界有关信访制度改革方向和具体措施的讨论也未在实质上推动中国信访制度问题的解决。面对这些情况，引起我们进一步思考的是：是什么原因导致了我们各种举措和学术界成果并未能实质上解决中国信访制度所引发的问题？如果要改变这一现状，突破口在哪里？破解的具体方式又是什么？对于这些问题的回答，不仅有助于我们厘清当下信访制度改革错综复杂的“迷局”，而且也能为破解这一“迷局”，提供富有建设性的平台和途径。

二、既有信访制度设计的缺陷及其所面临的实践困境

面对严峻复杂的信访形势，党和国家自2005年以后构建了信访制度规范体系。当前中国信访制度的设计也是依照这一规范体系展开的。《意见》以总纲领的形式，对新时期信访工作的定位、指导思想、目标任务、工作原则、工作机制、工作重点、加强领导等若干重大问题提出了明确的要求，并从党和国家工作全局的高度，规范了党委、人大、政府、政协、法院、检察院、军队、人民团体及企事业单位的信访工作。《条例》以国务院行政法规的形式，规范了行政信访。各地各部门在贯彻落实《意见》和《条例》的过程中，根据本地本部门的实际情况，相继出台了一系列配套的地方性法规和规章，细化和丰富了《意见》和《条例》的规定，其中，绝大部分省、自治区、直辖市通过制定地方性法规的方式，统合了地方人大、政府、法院和检察院信访工作。[8]然而，这看似系统化的制度设计不仅没能从根本上解决日益严重的信访问题，[9]而且在实践中引发了许多新问题的产生，其主要原因在于：

第一，既有的信访规范体系法律效力层级低，且相互协调性不够。就效力层级问题而言，目前指导我国信访活动效力最高的法律规范是2005年修订的《条例》，而《条例》只是一部行政法规，并非经全国人大通过立法程序制定出来的法律。这种效力层级较低的立法状况，一方面使部分国家机关从事信访工作之权力来源无实证法支持；另一方面也与党和国家对信访工作的高度重视极不相符。此外，就相互协调性而言，《条例》效力仅及于行政机关，地方信访条例则及于地方人民代表大会等其他地方性国家机关，实践中经常会出现当事人权利因信访立法不统一、不协调，而无法实现的问题。例如，按信访复查复核制度，对信访人不服省级人民大表大会所做出的信访事项决定的，其上一级复查复核机关为谁？全国人民代表大会不是地方各级人民代表大会的上级机关且不受地方信访条例效力规范。

第二，现有信访机构设置混乱，缺乏统一的协调和规制。《条例》第6条规定，信访工作的执行主体是“各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门”。但在实践中，并非只有行政部门才有信访工作。从中央到地方，各级党委、人大、检察院、法院以及企事业单位，都设有信访机构。这些门类众多的信访部门显然超出了一部行政法规所能调整的范围。信访机构的多元化客观上造成了各类信访机构之间没有严格意义上的隶属关系和进行统一管理的归口机构。事实上，政府行政信访内部亦是如此。就政府专职信访机构而言，任何一级政府的专职信访机构主要是对同级党委、政府负责，同级政府是其直接的上级机关。上级政府专职信访和机构，并不是下级政府专职信访机构的领导机关，二者之间没有严格意义上的隶属关系，前者只是在业务上对后者进行指导。就政府部门信访工作机构而言，在中央，国家信访局由国务院办公厅主管，各部委信访工作机构由各部委主管，它们主要根据业务内容进行信访分工。国家信访局并不是各部委信访工作机构的领导机关，前者只在业务上对后者进行指导。同样，在地方各级政府专职信访机构并不是同级政府工作部门信访机构的领导机关，前者只在业务上对后者进行指导，二者之间没有上下级隶属关系。[10]这直接导致在实践中许多信访请求受理的主体不明，信访请求在不同层级、不同机构之间来回转办的情况时有发生。有的信访者更是为了早日解决问题“多头信访”、“越级信访”，以致不同信访机构所给出的答复不尽相同，甚至互相矛盾。

第三，信访部门职权有限，但职责重大、繁杂。从《条例》第6条第2款的规定看，[11]信访部门的职权是十分有限的，其职权应是转送、交办、督促、协调、指导和宣传等，而不能直接去解决本应负有一定职责的国家机关办理的具体事务。与之相反的是，信访部门在实际工作中却被要求践行多方面、多层次的职责，出现“小马拉大车”的情况。例如，信访部门不仅要受理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议以及对其失职行为的揭发和检举，也要受理公民因合法权益受到侵害而进行的控告，甚至还要承担一些更高层次的政治要求，如维护社会的和谐与稳定。这种“责重权轻”的反差使得信访工作部门承受着巨大的压力：一方面他们承载着党和国家以及人民群众太多的希冀；另一方面囿于自身的职权范围，又无法满足通过信访窗口接收下来的多方面、多层次的要求。于是，党和政府的权威就在这种权责倒置的状态下，逐渐流失。许多地方甚至为了减少上访数量，避免被“一票否决”，实践中出现了“截访”、“黑监狱”和“1＋X”看护模式等有违法治社会基本精神的做法。 第四，作为补充性救济的信访制度，却消解了司法权威。虽然《条例》第15条和第21条规定信访部门对属于司法职权范围内的信访事项不予受理，但每年仍然有大量涉诉信访通过权力机关、行政机关及有关领导的指示、批复转向法院。这些指示和批复在实践中往往改变了既定裁判的效力，严重消解了国家司法机关的权威。此外，信访案件的大量涌入还严重干扰了法院正常的司法审判工作。全国各级法院在面临艰巨的审判任务的同时，还必须耗费大量的人力、物力、财力来做息访工作，甚至在判决中还不得已为此做出了“让步”。更有甚者，法院面对维稳的高压，在接到涉诉信访后，为了达到息访罢诉的效果，不得已采取“法外息诉”的方式。由此，许多信访人通过涉诉信访享受到不同程度的法外利益，其他访民得知后，纷纷效仿，严重损害既有的司法审判秩序。因此，由于制度设计上的缺陷，使得信访制度在群众的民主权利和国家的社会稳定之间，存在某种微妙的张力。于是，信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，其在当下中国成为了相当一部分民众与政府抗争、维权的主要手段，组织化、政治化、择机化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁。

三、现有信访制度的改革方案并没有形成理论上的共识

由信访制度本身设计不足而引发的问题是显而易见的，尽管不同学者对此有不同的表述，[12]但结论大致相当，并无太大异议。因此，当前中国信访制度改革的关键并不在于信访制度要不要改革，而在于如何进行改革。就后者而言，大家的意见并不统一，甚至可以大致类型化为“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”

三种观点。[13]虽然这样的类型化有将问题简单化、符号化之嫌，但这三种观点的符号印记还是比较鲜明的，基本可以涵盖现有中国信访改革的各种观点。

第一，“取消信访论”。持该观点者以西方成熟法治国家为标准，认为中国信访制度充满了人治色彩，与现代法治的诸多精神、原则背道而驰，因而，主张采用“休克疗法”，裁撤信访部门，并单纯希望通过传统的立法救济、行政监督和司法救济途径化解转型时期的各种矛盾。[14]然而，笔者对此感到疑惑的是：取消信访制度会让情况好转吗？

从现状及大多数涉及实际问题的信访事由上看，目前引起信访问题的原因是多方面的：既有转型时期法律、政策的滞后性问题，也有配套性制度不健全、不衔接问题，还有目前我国司法救济内容有限以及民众法律知识淡薄等方面的问题。可以预见的是，这些引起信访的问题在很长一段时间仍然会存在，这些问题不会因信访制度的取消而消失。“当政策和法律的缺失使人们无法获得权利保障时，当配套性政策和法律阙如导致实体正义失落时，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，当行政部门相互推诿拒绝保证私权时，我们仍然必须为民众保留‘底线救济’的权利”。[15]因此，信访制度因其解决矛盾的灵活性、广泛性和即时性特点，有其存在的必要性和合理性。加之，从监督权力的角度看，信访制度对于整个官僚队伍的社会监督也是极为必要的。所以，“取消信访论”忽略了中国现实国情，其思路和主张因前提得不到满足，而不具有可操作性。更为严重的是，西方现代法治语境下的“取消信访论”由于无视中国特殊的国情与社会性质，因此，实践中势必演化成为对于中国信访制度的一味批判，从而将信访制度改革问题的讨论简单化、标签化，由此必然加剧与主导、实践信访制度改革的政治家和实务工作者之间的隔膜，“自说自话，互不买账”。

既然“取消信访论”不能满足客观形势和任务的需要，那么，面对日益增多的信访制度问题，强化信访制度功能，增强信访部门职权的观点就被提了出来。该观点的大致思路是，为了有效化解矛盾，信访部门理应获得更多、更大的职权；并在有效整合信访资源的基础上，构建“大信访格局”。

第二，“强化信访论”。该观点实质反映了信访实务部门当下处理信访问题时的无奈与尴尬。信访实务部门“小马拉大车”的反差使得其根本无法满足党和国家以及人民群众多方面、多层次的要求。所以，他们不得不从解决实际问题的角度出发，试图通过扩张、强化信访部门职权，缓解压力。

然而，信访实务部门这种治标不治本的做法虽在短时间内和一定程度上缓解了信访压力，但问题并未从根本上得到解决；相反，这些临时的“修补术”客观上又会衍生出新的信访问题。一方面，仅仅从技术的角度讲，如果时下党委、政府对成千上万的上访者都束手无策，那么，“扩权”后的信访部门又如何能够解决呢？另一方面，从国家长远治理的角度看，扩张信访部门职权只会将信访制度进一步推向异化。试想，如果授予信访部门太大的职权，群众对信访部门的信任和期待就会越强烈，无论怎样扩大编制，信访部门都将不堪重负，其结果是信访部门依法行政的可能性就会越小，进而引发的问题就会越多。因此，仅仅希望以扩大信访部门职权来消解群众信访困扰的做法，不仅不能从根本上化解矛盾，而且必然会对现行国家政治体制内部各个权力机关之间的权力配置格局和既有的法律制度造成破坏，进而造成危害国家主体政制的恶果。

可见，单纯地取消或强化都不能从根本上解决当下中国的信访问题，那么，一条走渐进性整合信访制度的思路，逐渐受到各方的重视。从笔者目前掌握的材料上看，《条例》出台以后，[16]“整合信访论”逐渐成为近些年主导信访制度改革的普遍观点。该观点主张，把信访的权利救济功能从信访职能中剥离出去，以确保司法救济的权威，与此同时强调信访与各级人大的系统性和协调性，试图更好地发挥各级人大的作用。[17]

第三，“整合信访论”。与前两种观点不同的是，“整合信访论”既能从实际情况出发，正视信访制度是中国秉承群众路线而来的一种直接调整国家与社会之间的总体性机制，又能站在政治现代化的高度，直陈当前信访制度所存在的问题，并从信访的政治属性和法律属性的两个面向，提出各种具体的制度设计。[18]可见，“整合信访论”对当前中国信访问题的复杂性和特殊性是有所关照的。但是，看似合理、审慎、务实的“整合信访论”在客观的信访实践中，也未能很好地解决信访问题，甚至将信访问题进一步推向无解。

尽管“整合信访论”意识到信访的权利救济功能在实践中消解了司法权威，进而主张废撤；并认为信访部门应该进行整合，主张把各级人大作为各级统一的信访部门。但是，为什么要这样进行改革？这样的改革一定能破解目前信访制度所引发的种种问题吗？作为补充性救济手段的信访制度不是符合目前中国多元纠纷解决机制的需要吗，[19]为什么要将其剥离？如果不是，权利救济是信访的主要功能吗？此外，各级人大为什么要作为统一

的信访部门，而不是选择其他部门？宪法已明确规定各级人大代表具有联系选民，反映民意的职能，为什么要多此一举？凡此种种的困惑，我们从目前“整合信访论”的研究中看不到答案。

正是因为对这些根源性问题研究的不足，使得目前看似合乎情理的“整合信访论”，其理论基础并不牢固，许多貌似合理性的建议，实际却建立在不同的假设之上，相互矛盾，缺乏实际的可操作性。2014年2月25日，党和国家在《条例》出台近10周年之际以“中办”和“国办”的名义联合下发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。该《意见》不仅是近些年中国信访工作经验之总结，也是未来信访改革的纲领性文件。仔细观之，《意见》正是秉持“整合信访论”立场的产物。《意见》一方面受“取消信访论”影响，充分认识到信访对司法权威的冲击，明确提出“诉访分离”的原则；另一方面在“强化信访论”的指导下，又认为强化信访机构有助于群众矛盾纠纷的化解，提出“完善联合接访运行方式”、“突出领导干部接访下访”等诸多强化信访职能的号召。于是，原先针尖对麦芒的“取消信访论”和“强化信访论”一起在“整合信访论”中找到了共存的平台，信访改革的讨论似乎又回到2005年以前

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