村民自治制度

导读：　村民自治制度篇一《村民自治规章制度》 ...

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村民自治制度篇一
《村民自治规章制度》

民东村村民自治规章制度

一、村民会议职责

1.选举村民委员会，撤换和补选村民委员会成员。

2.审议和通过本村的经济和社会发展规划。

3.制定修改村民自治章程和村规民约。

4.讨论决定涉及全村村民利益的重大问题。

5.听取和审议村民委员会年度工作报告。

6.监督审查财务收支预算和决算。

7.监督集体资产的管理使用。

8.否决和修改村民代表会议、村民委员会不适当的决议和决定。

二、村民代表会议职责

1.听取审议村民委员会年度工作计划和工作报告，并提出意见和建议。

2.审议决定本村公共事务和公益事业基本建设项目，并做出相应的决议。

3.制订村民自治章程和村规民约草案，提交村民会议审议决定。

4.审计决定村务公开民主管理的规章制度，监督审查本村财务收支和社会行政事务落实情况，督促村民委员会实行村务公开。

5.审议解决村民委员会成员内部发生重大分歧的事项和村民委员会提出的其他事项。

6.改变或撤销村民委员会不适当的决议和决定。

7.讨论决定涉及全体村民利益的事项。

8.民主评议村干部。

三、村民委员会职责

1.教育、组织村民认真贯彻执行党的路线、方针和政策，自觉遵守国家的法律、法规，切实履行法定议务。

2.执行村民会议和村民代表会议的决议，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。

3.依法管理本村集体所有的土地、山林、企业、水利设施和其他财产，制止非法占用土地、乱砍滥伐林木、毁林开荒、破坏公共设施等行为。

4.抓好粮食生产，组织村民发展经济，依法引导村民大力发展各种形式的合作经济组织，做好村民生产的服务协调工作。

5.办理本村的公共事务和公益事业，组织村民整修道路，兴修水利，植树造林，整治村容村貌。

6.做好优抚、救灾救济、五保供养、农村低保、医疗合作和殡葬改革等社会保障和社会事务工作。

7.调解民间纠纷，维护社会治安，搞好综合治理，协助公安机关打击各种犯罪活动，保障本村正常的社会秩序和生活秩序。

8.抓好计划生育工作；关心青少年的教育和成长，保护妇女和未成年人的合法权益；教育村民合理利用和节约能源资源，保护和改善生态环境。

9.教育村民发扬艰苦朴素、勤俭持家的优良传统，移风易俗，破除封建迷信，树立勤俭办婚事、丧事的新风尚。

10.完成各级政府和部门布置的行政、经济等工作任务；向上级政府和部门反映村民的意见、要求和建议，维护村民的合法权益。

11.开展创建“文明村”、“文明户”、“五好家庭”等多种形式的社会主义精神文明建设活动。

四、村委会主任职责

1.认真贯彻执行党的路线、方针、政策和国家法律、法规，带头遵守和严格执行本村的规章制度。

2.负责村委员会的日常工作，提出本村经济和公益事业发展规划草案，提交村民会议和村民代表会议讨论决定，制订年度工作计划，并负责组织实施。

3.定期召开村委会成员会议，总结检查村委会工作开展情况并负责向村民会议或

村民代表会议报告。

4.组织协调好村委会内部各方面的关系，充分调动和发挥村委会成员、村民小组和村民代表的积极性，增强村委会的凝聚力和战斗力。

5.协调处理好与上级部门、驻区单位的关系；协调处理好本村村民小组之间及邻村相连的生产、生活、水利、道路、山林等关系。

6.组织村委会成员和各工作委员会实施村委会议和村民代表会议决议和村民公约，积极完成各级党委政府交给的各项任务。

7.大力引导和发展村办企业，积极推广科技致富，提供致富信息，帮助贫困群众脱贫致富。

8.认真听取和收集村民的意见、要求和建议并及时向乡镇政府反映，维护村民的合法权益。

五、村委会副主任（村秘书）职责

1.协助主任开展工作，主任不在岗期间代理主任主持日常工作。

2.认真做好分管工作，并协助主任布置、检查和总结工作，帮助和指导各委员及村民小组的工作。

3.协助或管理村委会的财物收支，协助管理好村里的各项公共事务和公益事业。

4.负责各种资料、数据的收集和保管，及时准确填报各种报表材料。

5.遵纪守法，模范执行各项规章制度及决议。

6.维护班子团结。

7.维护村民的合法权益。

六、村委会委员职责

1.协助村主任、副主任开民工作。

2.按照村委分工负责做好贫乏工作。

3.自觉参加村民委员会召集的各种会议。

4.执行村民委员会的各项决定。

5.维护班子团结。

6.维护村民的合法权益。

七、村务公开监督小组职责

1.监督村委会执行落实村民会议和村民代表会议各项决议的情况。

2.督促村委会定期公开本村财务收支、社会事务及群众关注的其他热点问题。

3.收集村民对村委会工作及村委会成员的意见和建议，反馈给村委会和村委会成员本人。

4.监督《村民自治章程》和《村规民约》的执行落实情况。

5.定期向村民会议或村民代表会议报告监督工作情况。

八、村务公开制度

（一）工作机构：经村民代表会议选举村民代表产生成立村务公开监督小组。由组长、副组长、成员若干人组成，具体负责村务公开监督工作。

（二）公开原则：凡涉及村民切身利益的重大事项都要向村民及时公开。

（三）公开内容：政策和办事程序；财务帐支；计划生育；救灾救济款物分配；低保、五保评定；宅基地审批；土地征用补偿分配；“一事一议”筹资筹劳；农村医疗合作；种粮直补；退耕还林款物；村干部报酬；村集体经营承包合同；村民要求公开的其他事项。

（四）公开程序：村委会详细列出公开项目——相关责任人汇总提供有关资料依据——村务公开监督小组审核——张榜公布——接受村民咨询监督整改。

（五）公开形式：以固定公开栏为主，辅之以印发资料、召开会议等形式。

（六）公开时间：财务收支每季度公开1次，其他公开内容每半年公开1次，村民有要求的可随时公开。

九、村民议事制度

1.村民会议由本村18周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加或者有本村过2/3的户代表参加，方能对村内重要事项进行议决。

2.村民会议是农村基层民主和村民自治的重要组成形式，对本村村务享有最高决

策权。村民会议决重重大村务时，所在决定必须由参加会议的村民或户代表过半数以上通过方可有效。

3.村民会议的召开由村党支部、村民委员会根据工作需要和村民代表会议的提议研究确定，由村党支部和村民委员会召集。村民会议一般每年召开一次。有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。

4.有五分之一以上的村民对村民代表会议的决议持不同意见提议时，应召开村民会议，重新讨论表决。

5.村民会议的决议由村委会组织实施，村民代表会议监督落实。

十、民主评议干部制度

民主评议干部制度，即组织村民按照一定程序，根据党对农村干部的要求，评介村干部的德、能、勤、绩、廉。

民主评议的内容：

1.贯彻执行党的路线、方针、政策情况；

2.贯彻执行《村组法》，实行村务公开民主管理情况；

3.执行村民会议、村民代表会议和村委会决议情况；

4.分工任务完成情况；

5.遵纪守法、廉洁自律情况；

6.为村民服务，带领村民致富情况；

7.工作作风联系群众情况；

8.协助乡镇人民政府开展工作情况；

9.服从村党组织领导的情况。

评议形式：

评议前先由村干部向村民代表会议报告当年的工作情况，再由代表采取无记名方式测评，优秀、合格、不合格三个档次对干部进行评议，以分别得票率超过50%确认档次。对干部有严重失职、渎职及违纪行为而造成不良影响的应评为不合格。评选结果作为考核村干部的重要内容，记入个人档案，并及时在村务公开栏中公开。

村民自治制度篇二
《村民自治制度》

武清区村民自治示范章程

第一章 总 则

第一条 为保障村民实行村民自治，发展基层民主，促进社会主义新农村建设，依据宪法、村民委员会组织法等法律法规，结合实际，制定本章程。

第二条 村民自治是村民通过合法组织与程序行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的一项基本制度。

第三条 村民自治实行民主集中制。充分发扬民主，集体议事，在村民的意愿和要求得到充分表达和反映的基础上，集中正确意见，依程序作出决策。

第四条 坚持党的领导、村民当家作主、依法治村的有机统一，依据法律法规建立村民自治组织、健全村民自治制度、完善村民自治机制，推进村级民主政治制度化、法制化、规范化建设。

第五条 本章程以制度形式规定了村民自治的基本办法。全体村民、村党组织、村民自治组织和村内社团组织、经济组织都必须以本章程为活动准则，并且负有维护章程尊严、保证章程实施的责任。

第二章 村级组织

第一节 村党组织委员会

第六条 村党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村各种组织和各项工作的领导核心。依照党章、党的农村基层组织工作条例及相关法律法规规章进行工作，领导推进村民主政治建设、经济建设、精神文明建设、和谐社区建设。

第七条 村党组织委员会主要职责：

（一）履行党章赋予的及法律法规规定的职责；

（二）贯彻执行上级党委、政府作出的决议决定；

（三）领导村民自治组织、群团组织，支持和保证其依照国家法律法规及各自章程充分行使职权；

（四）执行村党组织委员会和村民委员会（以下简称‚两委‛）联席会议、村党组织的决议决定，组织协调和保障村民会议、户代表会议、村民代表会议决议决定的实施。

第二节 村民会议和户代表会议

第八条 村民会议是村民自治中的最高权力组织，由本村有政治权利的十八周岁以上村民组成。

第九条 户代表会议是村民会议的一种实现形式，由各户有政治权利的十八周岁以上的一名家庭成员作为代

表，共同组成。

第十条 村民会议或户代表会议每年举行一次，一般由村民代表会议决定，采取其中一种会议形式。因特殊情况，可临时召开。

第十一条 召开村民会议应有过半数村民会议成员参加，召开户代表会议应有三分之二以上的户代表参加，所作决定须经到会人员过半数通过。

第十二条 村民会议行使下列职权：

（一）制定和修改村民自治章程、村规民约、村民会议和户代表会议议事规则、村民委员会选举方案、村民代表选举方案；

（二）监督本条第一款所列章程、办法的实施；

（三）选举和罢免村民委员会成员；

（四）讨论决定法律法规规定的应当由村民会议决定的重大事项。

第十三条 除选举和罢免村民委员会成员外，户代表会议拥有村民会议其他各项职权。

第三节 村民代表会议

第十四条 村民代表会议是村民会议和户代表会议的特殊实现形式，是村民会议和户代表会议的常设组织，是村民自治组织体系和运行机制中的权力中枢，对村民会议和户代表会议负责。

第十五条 村民代表会议由村民代表、‚两委‛成员和具有各级人大代表、政协委员身份的本村村民共同组成。其中，村民代表占半数以上。

村民代表与其他组成人员享有平等的表决权。

村民代表的名额和代表产生办法按照区有关规定执行。

第十六条 村民代表的任期与村民委员会成员任期一致，可连选连任。

第十七条 村民代表会议设主席一人，由村党组织书记担任。村党组织书记出现空缺或不能主持村民代表会议时，在乡镇（街道）党委（工委）、政府（办事处）指导下，召开村民代表会议，从村党组织委员会成员中推选出一名临时召集人，负责主持村民代表会议。在新村党组织书记产生后或原村党组织书记可以主持村民代表会议时，临时召集人权力自行终止。

第十八条 村民代表会议一般每季度召开一次。有特殊需要，可以临时召集。

第十九条 村民代表会议应有三分之二以上村民代表会议组成人员参加，所作决定须经村民代表会议组成人员过半数通过。

第二十条 村民代表会议行使下列职权：

（一）讨论决定村集体资产处臵，集体林木砍伐申报计划，村干部报酬，宅基地使用方案，救灾救济及最低生活保障金发放，村公益事业的经费筹集方案和建设承包方

案等；

（二）审议通过按法律法规规章产生的村干部以外的其他村干部；

（三）制定和修改村民代表会议议事规则、村务监督小组工作规则、民主理财小组工作规则；

（四）审查和批准村经济社会发展规划、计划、方案及财务预算等；

（五）监督‚两委‛及村干部的工作；

（六）村民会议、户代表会议授予的及国家法律法规和地方法规规章规定的其他职权。

第二十一条 村民代表会议设立村务监督小组和民主理财小组。两个小组受村民代表会议的领导。

第四节 村民委员会

第二十二条 村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构，对村民会议、户代表会议、村民代表会议负责。

第二十三条 村民委员会主要职责：

（一）按照分工，执行并组织实施村民会议、户代表会议、村民代表会议、‚两委‛联席会议的决议决定；

（二）办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护本村社会治安，向人民政府反映群众的意见、提出合理建议和要求；

（三）支持和组织村民发展经济，承担本村生产的服

村民自治制度篇三
《村民自治若干制度》

村

民

自

治

若

干

制

度

村民自治若干制度

一、村民委员会工作制度

二、村民代表工作制度

三、村民代表会议议事制度

四、会议召集组工作制度

五、监督组工作制度

六、发展组工作制度

七、村务公开制度

八、村财务管理制度

九、组财村审核制度

十、村民小组财务管理制度

十一、民主决策责任追究制度

十二、财务监督责任追究制度

十三、会议制度

十四、村委会学习制度

十五、廉政建设制度

十六、档案工作管理制度

十七、征兵工作管理制度

十八、村治安保卫工作管理制度

十九、人民调解工作管理制度

二十、村集体公共设施管理制度

村民委员会工作制度

一、为规范村民委员会的运作，根据有关法律法规和《青安村“活力民主，阳光村务”工程规则》制定本制度。

二、自觉执行党的路线、方针、政策和国家的法律法规。

三、按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》开展工作。

四、忠实执行村党支部、村民会议、村民代表会议依法作出的决定。

五、组织实施并自觉执行本村村民自治章程和《青安村“活力民主，阳光村务”工程规则》以及其他村规民约。

六、凡涉及村民利益的重大事项必须召集村民会议（村民代表会议）讨论决定。凡村经济社会发展的重大项目，需先交发展组论证，达成共识后，提交村民会议（村民代表会议）表决。

七、定期向村民会议、村民代表会议和监督组报告工作。

八、自觉接受村民、村民代表、监督组的监督，虚心接纳村民、村民代表、会议召集组、监督组、发展组的意见和建议。

九、全心全意支持会议召集组、监督组、发展组开展工作。

十、建立村委会目标责任制。要根据本村的具体情况，制订任期目标，提出三年任期内的任务。根据任期目标制订岗位责任制和年度目标责任制，把任期目标进行分解，对当年的工作计划进行合理安排。

十一、建立岗位责任制。制订主任岗位、副主任岗位、委员岗位责任制。 十二、建立村委会全体成员参加的例会制度：一般每半个月或一个月召开一次。会议的内容主要是通报前一阶段各自工作的进展情况，部署下一阶段的工作，明确分工，分头实施。

十三、建立村党支部和村民委员会全体成员参加的“两委”联席会议制度：一般由村党支部书记主持，就村中的一些重大事项进行研究。会议不定期召开。

十四、设立人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等下属委员会，并要制订各下属委员会的工作制度。

十五、自觉接受镇政府的工作指导，积极协助镇政府开展工作。

十六、按照《广东省村务公开条例》、《广东省村务公开统一模板式样》进行村务公开。接受村民、村民代表、监督组对村务公开工作的监督。

十七、按照《广东省农村集体财务公开制度》的要求加强财务管理。接受村民、村民代表、监督组的财务监督。每月第十日（每季首月第十日）将整理成册的村的上月收支单据交监督组审核。

十八、村民委员会印章由村文书保管。

十九、加强村民小组的管理。与监督组联合对村民小组的组务、组财进行指导、检查、审核，督促村民小组做好组务、组财公开。

二十、村民委员会及其成员每年年底接受村民（村民代表）民主评议。 二十一、本制度自2010年3月10日起执行。

村民代表工作制度

一、自觉执行党的路线、方针、政策和国家的法律法规。

二、自觉执行村党支部、村民会议、村民代表会议依法作出的决定。

三、自觉执行本村村民自治章程和《青安村“活力民主，阳光村务”工程规则》以及其他村规民约。

四、自觉执行村民代表会议议事制度，正确行使村民代表的权力和履行好自身的义务。

五、密切联系村民，主动积极征询、收集本小组村民的意见和建议，并及时向党支部、村民委员会、会议召集组、监督组和发展组报告。

六、每次村民代表会议前应就会议议题征求本小组村民的意见和建议，综合后提交会议或在会上发言。

村民自治制度篇四
《村民自治制度》

董棕河村村民自治制度

为了促进村民会议制度化、规范化、程序化，依法保障村民的民主决策权利，加强精神文明、政治文明和物质文明（“三文明”）建设，依据《村委会组织法》有关规定制订本制度。

第一章 村民会议制度

第一条 根据《联华村村民自治章程》第四至第七条等有关规定制订本制度。

第二条 村民会议是本村的最高权力机构。村民会议接受村党总支的领导。

第三条 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。

第四条 村民会议的职权：

1．选举村民委员会成员，罢免和补选村民委员会成员；

2．听取和审议村民委员会工作报告，评议村民委员会成员；

3．制订和修订村民自治章程。向村民代表会议的授权事项；

4．讨论、决定涉及村民利益的重大事项和村民会议认为应当由其决定的其他事项。村民会议讨论决定的事项

不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容；

5、讨论决定村民委员会、村务监督小组和十分之一以上村民提议召开的村民会议议题作出决定；

6．纠正村民委员会和村民代表会议作出的错误决定。

第五条 村民会议每年一般召开一次，村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或村务监督小组提议，应当自提议之日起15日内召集村民会议。

召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，受场地限制时可分片或分批召开。所作的决定应当经到会人员的过半数通过。村民会议的决定由村民委员会负责实施，所有村民组织和村民都应当服从村民会议的决定，支持村民委员会实施村民会议决定。

第六条 村民会议的议程：

1．听取和审议村民委员会的工作报告；

2．听取和审议村财务收支报告；

4．讨论决定其他重要事项。

第七条 村民会议由村民委员会召集并主持。村民委员会应当认真研究提请村民会议民主决策的事项，并充分做好召集村民会议的其他各项准备工作；应当在召开村民会

议的五天以前，向村民公告召开村民会议的事项。

第八条 凡参加会议的村民须到各自的联组长处签到。

第二章 村民代表会议制度

第九条 根据《联华村村民自治章程》第七条规定制定本制度。

第十条 村民代表会议是村民会议的重要补充，两者同为村民发扬民主的组织制度和民主决策的组织形式，村民代表会议在村民会议闭会期间，经村民会议授权对重要村务进行民主决策，对村民委员会工作实行民主监督。

第十一条 村民委员会是村民会议和村民代表会议的执行机构，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。

第十二条 村民代表会议由村民代表和村里的各级人大代表、村民委员会成员、村民组长等组成，后者为当然代表。必要时可邀请驻地部队代表和驻本村的公安等部门的代表参加。

第十三条 村民代表的产生由各村民小组召开小组村民会议民主推选产生，名额一般按15户左右产生一名，根据本村现状，大约在50名左右。民主推选村民代表的办法，应当经小组村民会议通过。民主推选产生的村民代表要具有代表性，其中妇女应占有一定比例。

第十四条 村民代表任期三年，与村民委员会同时

换届，可以连选连任。

第十五条 村民代表应具备以下条件：

1． 拥护党的路线、方针、政策；

2．遵章守法，作风正派；

3．关心集体、办事公道；

4．关心群众生活，反映群众要求，有群众基础和威信；

5．有一定的参政议政能力；

6．依法具有选举和被选举权。

第十六条 村民代表会议的职权如下：

1．讨论、决定本村的经济和社会发展规划及年度工作目标、任务；

2．讨论、决定完成国家任务的各项措施；

3．讨论、决定本村集体经济组织各种形式承包责任制的完善和村经济合同的签订；

4．讨论、决定新建、扩建工程项目的公益事业；

5．讨论、决定村1万元以上的财务开支；

6．听取并审议村民委员会的工作报告和财务收支报告，评议村民委员会人员；

7．制定和修改除章程以外的村民自治制度（规定、办法、守则）；

8．讨论决定村民委员会成员因故出缺，其成员满

三人的是否要补选；

9、涉及村民利益的其他重要事项；

10、纠正村民委员会在日常工作中作出的不当决定。

第十七条 村民代表会议一般半年召开一次。村民委员会认为有必要或者有三分之二以上村民代表（含当然代表）提议时，应该召开。

村民代表会议由村民委员会召集并主持，村民委员会应在召开村民代表会议五天前书面通知代表，并告知会议议题，便于代表征求村民意见。

第十八条 村民代表会议必须有半数以上的代表参加方可召开，村民代表会议的决定必须由参加代表的过半数通过方能生效。

第十九条 村民代表的权利：

1．对村民委员会的批评、监督的权利；

2．对村民委员会提意见和建议的权利；

3．在村民代表会上表决的权利。

第二十条 村民代表的义务：

1．听取和反映村民的意见、建议和批评；

2．宣传贯彻党和政府的路线、方针、政策；

3．宣传和贯彻村民代表会议的决定；

4．建立村民代表联系户制度，确保村民代表真正

村民自治制度篇五
《村民自治制度中存在的问题与对策》

村民自治制度中存在的问题与对策

作者：西门无恨

【内容提要】 村民自治是我国农村经济体制改革的产物，是市场经济条件下建立农村和谐秩序的一种尝试，是建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，它将把我国的基层管理体制改革逐渐引入佳境；同时，村民自治也是一项无例可循的新生事物，在实际运作过程中业已出现诸多需要完善的弊症，它不仅涉及九亿农民生产生活的各个领域，而且事关我国发展改革的大局和民主法制前进步伐的稳健。因此，对村民自治制度中存在的问题与对策进行探讨尤显重要。

村民自治，就是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。其核心是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。而村民自治制度，则是以村民委员会组织为载体，在基层人民政府的指导下，由村民依法自我约束、自我服务、自我发展的一整套制度。

村民自治制度体系的确立和运作，不仅促进了农村经济的阔步发展，使农民生活得到了极大的改善；也使村民自治的理念逐渐深入人心，村民民主自治参与的热情不断高涨。但无须讳言，由于诸多因素的影响，村民自治制度中还存在一些不容忽视的问题，严重影响着村民自治的发展。

一、当前村民自治制度中存在的问题

问题之一：村民自治配套法规欠缺，“四个民主”难落实。

村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实践中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策管理权。 问题之二：村民自治参与主体素质较低，自治流于形式。

其一、村民自治过程受村民自身文化素质所限，加上思想观念上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。由于我国农民总体文化素质较低，而且中国历史上无民主法制的传统与经验，村民普遍自治意识不强。同时很多村干部素质较差，思想观念未跟上；加上有些地方乡镇领导干部囿于自身经验和素质，对农村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化简单，在自己的工作岗位上难有作为；甚至有的工作人员法律意识不强，违规操作的现象时有发生，使村民自治工作难以深入开展。

其二、村民自治的行政化倾向使村民自治制度的实施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成领导服从关系，这些都弱化了村民自治的性质。

问题之三：村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅。

村“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式，导致有的村委会把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，有的村党支部组织班子涣散，起不到村级组织的核心作用；而有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子“二合一”,即通过一些操作，让村支书选上村委会主任，或当选的党员村委会主任当选村支书，两委合一后，村民自治事实上也就大打折扣。

乡镇与村委会的关系不畅，也导致乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。但现实中在一些地方，一方面乡镇党委和政府已经习惯了过去的领导角色，或者还未找到村民自治条件下新的工作方法和思路，对村委会工作基本上还是采取了过去那种领导与被领导的方法；另一方面由于广大农村经济还比较困难，再加上村委会

干部普遍素质偏低，无力独自解决农村各种复杂问题，仍然要依赖听命于乡镇党委和政府，这些都制约着村民自治的健康发展。

问题之四：村规民约不规范，村级组织配套机制不健全。

村规民约是村民在国家法律范围内规范自己行为的公约，是群众自我管理自我教育、加强农村精神文明建设的重要手段。然而实际生活中，村规民约挑战国法及过时的现象严重。目前村规民约的弊端主要表现在：一是“家长制”严重。少数村规民约不是依照法律规定由全体村民会议讨论制定和修改，而是由村民委员会主任、副主任和委员等制定和出台的。二是“土规定”太多。有些村规民约明显太多，偏苛失适经不起检验。三是重罚轻教现象严重甚至涉嫌违法。有些村规民约的条款与新颁布或新修订的法律、法规相抵触而未及时修订；而对有些新问题却无明确规定，导致无“民约”可依。

村级组织管理职能已转变，与之配套的服务机制尚未健全。农村实现农民零负担、产业化经营落实自主经营权后，村支两委的工作职能、管理方式和工作方法已经发生变化，过去管理群众的手段不断弱化，迫切需要村干部的工作方式尽快转变并不断创新，积极主动地帮群众学技术送信息及创立服务代理载体。

问题之五：村级财务监管不规范，“村财乡管”无实效。

当前，一些地方村级财务管理混乱、帐目不清，村务公开不规范，村级财务存在截留收入、虚假报销、私分财物、挪用公款等不良现象。近几年来，随着村级经济的发展，有的村干部随意截留收入作为小金库，平常财务不公开，为应付上级检查，设置两套报表两本账，通过多种方式贪污公款；其次是白条报销虚开发票或虚构项目重复报销；此外除了私分私占集体财物，还存在挪用公款等不良行为，对这些财务漏洞村民深有诟病。

为了填补村级财务的漏洞，我国很多地方都实行村财乡镇代管的制度。然而，“村财乡管”并不能从根本上改变村级财务管理的弊病。首先，这一制度并不符合《村委会组织法》的村民自治精神。它不仅剥夺了村民民主理财和民主监督的权利，而且实行”村财乡管”后，在具体实行过程中对乡镇无法实行监督，导致出现新的问题。同时，也由于乡镇对村级财务收支情况缺乏全面的

了解，起不到真正的监管作用。当前，村级财务存在预决算制度不健全、财务收支票据欠规范等不良倾向；甚至，个别乡镇领导把“村财乡管”变成了“村财乡用”，一是任意挪用村级资金；二是巧立名目截取“村财”；三是乘机推销农用产品从中渔利，甚至直接将自己的开销在村财务报销。这些做法，侵害了村组织和农民的利益，还滋生了腐败。

二、村民自治制度中存在问题的对策

村民自治中出现的各种困难和问题，既有工作经验和方法的问题，又有人的观念和素质的问题，既有历史文化的原因，又有经济基础及其体制的原因。应当看到，实行村民自治任务还相当艰巨，把村民自治推向深入必将经历一个长期的过程。

对策之一：完善村民自治制度规范配套，健全各项民主制度。

当前，国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间。经过多年的实践，农民开始逐步运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利，但一些配套的制度规范尚待完善。因此，加强村民自治制度规范配套，完善村民自治法律法规尤显迫切。对此，有以下几个方面的建议：

（一）建议适当调整村委会每届任期。《村委会组织法》规定，村委会每届任期三年，任期太短，不利于开展工作。而且现在乡镇五年才换届，村委会主任绝大部分是乡镇人大代表，三年换届后一些落选的村主任的人大代表资格依然存在，新当选的村主任却无法担当村民的代言人。建议村委会五年一换届，这有利于基层干部队伍的稳定，也有利于村级工作的连续性。

（二）依法细化并严格候选人任职资格。《村民委员会组织法》第23条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”。但这个标准没有可操作性，是对当选后的村委会及其成员的要求，而不是对候选人的资格条件规定。同时，《村委会组织法》应增加违法违纪候选人消极的限制性资格条件，防止个人素养较差的人员被选为村委会成员的尴尬情况发生，使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作。

（三）进一步规范竞选行为，明确界定贿选。当前，村委会选举竞争越来越激励。对于非法及不正当的竞争方式，《组织法》虽列举了威胁、贿赂、伪造选票三种，但仍存在贿选认定难、调查

取证难、遏制杜绝难等问题。从实际操作来看，一旦认定为贿选，对当选者只是取消其当选资格，对落选者却是毫发无损，违法成本太低。建议相关部门对认定贿选的标准、条件、程序作出明确界定，并增加惩处贿选违法行为的条款。

（四）在村民自治中引入回避制度。在农村，农民大都是世代相居一地，存在着错综复杂的宗族和血缘、姻亲关系。目前在有些地方的村委会中，村“两委”成员和乡镇领导之间、村“两委”成员之间、甚至“选委会”成员与候选人之间都存在直系血亲或姻亲关系。但现行法律法规对此没有禁止条款，因此有必要引入回避制度。

此外，对竞选演讲方式、外出务工村民选举投票方式应适当完善；对村委会成员的年龄、综合素质以及连任的届数也应进行限制。

制度建设是全面推进村民自治的根本，通过建立健全各项民主制度，把“四个民主”落到实处。制度建设的重点是建立健全选人、议事、管理、监督四项民主制度，一是由村民按照公平、公正、公开原则直接投票选举产生村委会干部的民主选举制度，二是以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度；三是以村民自治章程或村规民约为主要内容的民主管理制度；四是以村务公开，民主评议村干部和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。

对策之二：理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。

村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策上给予指导。村党支部是党的基层组织，在村民自治中，村党支部是从政治上、思想上进行领导，依法支持和保障村民开展自治活动，而不是党在村级组织的代表，切忌以党治村。推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会相对独立的法律地位。

对策之三：加大村民民主自治意识及文化素质的培养。

村民自治制度篇六
《当前我国村民自治制度存在的问题及对策》

2010年07月

内蒙古民族大学学报

Jul.2010Vol.16No.4

第16卷 第4期 JournalofInnerMongoliaUniversityforNationalities

当前我国村民自治制度存在的问题及对策

连儒来

(内蒙古民族大学经济管理学院,内蒙古通辽028043)

1摘 要2党的十七大正式将基层群众自治制度作为中国特色的政治制度提出来,而村民自治制度系基层群众自治制度的重要内容,自20世纪八十年代实施以来取得了显著成效,村民自治是农民自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式,村民自治的实行提高了村民的民主意识和主人翁责任感,最大限度地激发了广大农民的政治热情。但村民自治在运作中也存在一些问题,在一定程度上制约了村民自治的发展,作者针对目前村民自治制度存在的问题提出了改进的对策,以促进村民自治的健康发展。

1关键词2村民自治;问题;对策

1中图分类号2D033 1文献标识码2A 1文章编号21008-5149(2010)04-0058-03

一、村民自治制度的由来与意义

所谓村民自治是指在农村社区的居民自己组织起来,实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式,它是实行直接民主的一种基本形式。中共十一届三中全会后,广大农村普遍实行联产承包责任制,改变了农民在集体经济组织中缺乏经营自主权和管理自主权的状况。人民公社体制下高度集权的行政干预体制已经宣告终结。然而,乡级以下的组织没有及时建立起来,农村因此而一度出现了公共事业无人管、公益劳动无人理的局面。为了解决地方基层组织日益严重的瘫痪状态,1980年广西宜山县三岔乡冷水村和罗城县四把乡冲弯村率先建立村民自治委员会,开创了村民自治的先河。从1982年起,国家开始着手重构农村基层的治理模式,实行政社分开、村民自治,并且在新宪法中正式认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。特别是1998年11月九届全国人大五次会议审议通过的5中华人民共和国村民委员会组织法6(以下简称5村民委员会组织法6)颁布实施后,村民自治终于得以用法律的形式确立下来,中国农村的村民自治开始进入制度设置的运作阶段。实行村民自治意义非常重要,其重要性表现在:它可以提高村民的民主意识和主人翁责任感,能够形成人民管理国家所必要的政治基础和社会心理环境,加快基层政治、经济、文化生活的民主化进程,同时它还可以为广大农民提供一个参与管理农村社区事务,切身体验和感受民主的机会,促使农民的民主意识和政治能力得到不断培养和锻炼,通过从下至上的

X

民主力量的积累,为最终参与管理国家大事奠定基础。因而,村民自治顺应了中国农民的意愿,满足了村民的要求,增强了村民的民主意识和自治能力,最大限度地激发了广大农民投身改革和建设的积极性,符合中国加强民主法治的努力和趋势,正是在这个意义上讲,有人把村民自治看成是中国民主政治建设成败的试金石,其作用和意义很大。

二、村民自治制度在运作中存在的问题

党的十七大报告指出,健全基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。目前村民自治的现状与党的十七大要求相比还存在较大差距,村民自治过程中存在的主要问题如下。

l.自治制度配套规范的欠缺。1998年颁布实施的5村民委员会组织法6对村民自治的原则、内容、形式及保障都作了明确规定,但这些规定大都是原则性的,可操作性不强。由于缺乏具体的与之相配套的制度及规范,导致村民自治作为一个基本的制度安排,在制度的设置和可操作性上显得过于粗略和原则化,在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的地位、权利、义务,村民会议的召开、权限,村民对村务管理的参与途径和方式等等,缺乏明确具体的规定;在村民自治的实际运作过程中,乡镇管理与村民自治之间,村党支部与村主任之间的关系和权限不明,往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权,由于缺乏可操作的具体法律条款,导致村级组织制度空隙过大,以至于各种不同的利益集

X1收稿日期22010-04-14

1作者简介2连儒来(1964-),男,内蒙古赤峰市人,内蒙古民族大学经济管理学院副教授,研究方向为政治学。

团都可以利用这个制度空隙,来达到自己的目的。其次,村民自治制度要得到村民发自内心的服从,其合理性是根本前提。然而,一些地方的自治制度,规范的合理性程度还较低,如有的农村对村民候选人都作了不同程度的限制,有些地方甚至规定候选人要用乡镇党委、乡政府与村民协商的方式提出,有的地方选举直接由乡政府指定。从有些村制订的村规民约或村民自治章程来看,要么空泛口号化,要么与国家法律相冲突,直接降低了权威性和可操作性,很难真正发挥应有作用。再次,缺乏有效的制度保障机制,其结果是制度虚设而不能正常运行。

2.观念意识上的阻碍。中国有极为漫长的君主专制集权的历史,而无民主法制的传统与经验,农民习惯于被动接受/自上而下0的管理,习惯于对清官式的政治渴求,并把自己的命运寄托于清官统治上,在村民自治的实践过程中,民主观念的缺失使自治的主体)))村民往往对自治感到冷漠,无参与的积极性和主动性,如5广东省村民委员会选举办法6规定:/村民委员会候选人由本村选民直接提名0,也就是说,有选举权的村民都可以一人提一个候选人。但是在粤北沧洗镇的三村,总人口有1328人、总户数有278户的村,仅收到7张候选人推荐票,而且还是在党支部做了动员工作后才收到这7张推荐票的。

3.在村民自治过程中,浓厚的行政化倾向弱化了村民自治的自身发展。严格说来,村民自治是村民自己的事情,是村民直接管理自己,自主处理各项社区事务的一种社会管理方式,然而一些地方的村民自治在实践中往往被/念歪了经0,如在工作方法上,习惯于把村委会当成乡镇的/腿0,以/指挥0、/命令0、/指示0等行政手段安排工作,甚至一些本应由乡镇完成的职责也被/分解0到村委会,使村委会不得不跟着上级跑、乡里转,体现出强烈的行政化色彩,使得他们无暇顾及自治方面的建设工作,在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责,实际上自治组织成为一种政权性组织或者是乡的附属行政机构,政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系,这些都弱化了村民自治的性质,与国家推行村民自治的本意相悖。

三、完善村民自治制度的对策

村民自治制度在实践中发生的偏离影响农村政治稳定和经济发展,长此以往必将给社会带来严重危害,如何消解这种偏离,真正把村民自治制度落实和贯彻下去,主要应从以下几个方面着手。

(一)进一步完善村民自治制度

制度建设是全面推进村民自治的根本,通过建立健全各项民主制度,把/四个民主0落到实处。制度建设的重点是建立健全选人、议事、管理、监督四项民主制度,一是由村民按照公平、公正、公开原则直接投票选举产生村委会干部的民主选举制度,二是以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度;三是以村民自治章程或村规民约为主要内容的民主管理制度;四是以村务公开,民主评议村干部和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。

(1)民主选举制度。民主选举是村民自治的基础和前提,是农民行使当家作主权利的最基本的表现。村民自治搞得好的地方,民主选举往往非常到位、真实。如有的村认真组织,设立投票站,所有村委会委员都要经过选举,参选人员要报名演讲、进行答辩;在一些村,村民借助法律规定的民主选举制度将上级内定的候选人海选出局,选出自己真正信任、满意的干部。然而,在多数农村,民主选举的情况并不乐观。比如,有的村当选的非内定候选人会被乡政府审查掉,而落选的内定候选人会被直接增补为村委会干部,有的村预选被取消,甚至就不搞民主选举;有的村,基层政府对民主选举干预过大,村民选举意愿难以实现,有的村民主选举搞形式、走过场,更为担忧的是农民对选举的漠视与不在意,在他们看来/选不选都一个样0。值得分析的是,在选举过程中,农民往往是一个游散的个体,而不是一个有组织的集体,他们不知道谁是自己的利益代表,因而他们的投票意向是模糊的、随意的,是一种被动式参与。在这种情况下,如果有人四处游说积极拉票贿选,大多数村民都会不当一回事地给他一个/顺水推舟0,把选票投给拉票者。要解决民主选举存在的诸多问题,关键是要对选举制度进行规范与完善,比如要规范村民选举委员会的产生方式、人数;要对选举前、选举时、选举后的各项有关选举工作进行组织和监督;要避免乡镇政府或上一级部门对选举所进行的监督演变成组织领导甚至一手操办;要保障整个选举过程的公开性和透明度等等。

(2)民主决策制度。村民参与决策的渠道主要通过参加村民会议来体现。村民会议是由本村全体村民组成的自治组织的权力机构,拥有本村的最高决策权。村民委员会是村民自治组织中的工作机构,向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作。但在实践中,有的村,村民会议难于召开,即便召开,一般也是走过场,人数较少;在一些宗族势力强大的地区,村民代表会议往往被家族所占据,村民并不能真正民主表达,更谈不上民主决策。决策主体的不广泛和决策内容的不公正是亟待解决的难题,解决这一问题,需要在制度上进一步制定或完善符合本村实际的村民会议制度,使村民能够真正表达自己的意愿;要将议事范围进一步具体化、明确化,要保障村民会议所作出的决策得到落实。

(3)民主管理制度。民主管理主要体现在村规民约、村务公开上。村规民约是以法律和政策为指导,结合本村实际情况而制定的行为规范和自治规章(农民称为/小宪法0),由村民会议讨论制定,报乡、民族乡、镇人民政府备案,由村委会监督执行。目前大多数农村都制定了村规民约或类似村规民约的章程,但其合理性程度不高,与法律法规颇多冲突。这些都要在实际中不断地加以完善与修正,其办法可以由村委会召集具有较高法律及文化知识的村民来起草,召开村民会议或户代表会议来讨论,进行修改后提交村民会议通过,基层政府对备案的村规民约进行审查,发现有违法条文,建议并指导村委会及时进行修改,将村规民约公之于众,进行宣传、解释等等。村务公开主要是财务公开,要建立健全财

务管理的各项规章制度,增强财务管理的透明度。在有的农村地区,村务公开取得了良好的效果。如有的村推行规范化管理,实行一户一张明白卡,一组一名监督员,一村一个公开栏,一乡一支专业监管队,一县一个监控室,真正做到了/给群众一个说法,还干部一个清白0。然而在实践中有的村根本无会计或会计素质低,长期不建帐,帐目充满白条,根本不能实行村务公开。有的村虽然有帐,但公开却流于形式,或公开的内容笼统抽象或只公开一些皮毛或公开内容长期不换。要解决上述问题,首先,村委会要严格财务收支制度,做到有账可查;其次,村委会将公开的程序、形式、时间制度化;再次,上级有关部门对制度执行情况要进行不定期的抽查、检查落实,村民对不清楚不明白之处有权查询,对执行欠佳者进行批评、责令改正或建议村委会召开村民会议将其罢免。

(4)民主监督制度。作为村民自治制度的内部保障机制,民主监督是最为脆弱的部分。实践中,党支部总是通过与村委会交叉任职来实现对农村的领导,二者往往是两套牌子一套人马,因此,靠村党支部对村委会进行监督形同虚设,有的村,村民会议难于召开,村民代表会议制度没有被广泛建立,因此靠村民会议或村民代表会议来监督,制约村委会的权力往往落空;有的村由于惧怕村干部的打击报复,农民/告状0或上访的风险成本增高,所以民主监督的渠道不畅通,致使村委会权力难以受到制约。要想实现真正有效的监督制约,关键的是要从制度上赋予维护农民利益的组织。如农会以合法地位,才是解决监督软化的根本。

(二)理顺乡镇政府与村两委的关系

村委会与乡镇政府的关系,5村民委员会组织法6第四条做了明确规定:/乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。0村委会办理本村的公共事务和公益事务,调节民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样,采用行政手段领导村里的工作,而是要从法律、政策上给予指导。村党支部是党的基层组织,在村民自治中,村党支部是从政治上、思想上进行领导,依法支持和保障村民开展自治活动,而不是党在村级组织的代表,切忌以党治村。推行村民自治制度,首先就必须从法律上确立村委会相对独立的法律地位。

(三)培养和强化村民的民主意识

从目前农村村民自治的运作情况看,无论农民的民主参与目标、民主参与形式,民主参与程序与程度都与预期理想的直接民主有距离,我国农民的民主意识和民主观念都很不健全,他们的参与目标在很大程度上仍然是为了解决经济利益,缺乏现代民主/政治人0所应具备的权利主体意识以及由

此决定的权利实现的主动性,他们的参与形式不是通过现代意义上的组织团体,而多数是停留于历史上的个体性参与。那么,农民民主意识的增强,决定性的因素是什么?农民怎样才能掌握民主的技能和民主的知识,并真正体验民主给他们带来的实惠和好处?主要从以下三方面入手。

(1)大力发展商品经济,这是提高村民权利意识和民主观念的基础和前提。从目前看,虽说家庭联产承包责任制在某种意义上带来了小农经济的回归,但它更重要的是调动了农民的生产积极性、主动性和创造性,为农村商品经济的发展塑造了独立的利益主体,农民在市场经济的引导下,学会一点一滴地计较权利,这些都将为村民自治的权利实现提供了坚实的经济基础。

(2)加强民主法制建设,这是实现村民自治的外在民主环境。虽说经济基础决定上层建筑,但并不是经济发展了,民主就自然实现。提高村民的民主意识,在某种程度上讲是改变农民/从身份到契约0,从小百姓到国家主人,从农民到公民的过程。我们一方面要完善法律,制定有关村民权利实现的立法工作,做到有法可依,另一方面更要培育农民的法律意识,进行必要的民主启蒙与民主训练,让农民知道自己有些什么权利,并学会认真对待权利。

(3)完善组织体制,这是实现村民权利的载体。组织载体对民主意识的形成很重要,为什么乡邻间的互助习惯不能扩张到全村,不能延伸到更广的区域?为什么中国的农民只有家庭意识,而没有社会意识,为什么农民只会管理家庭,而不愿管理公共事务?基本的原因在于小农经济规模的狭小及其贫困化,在于小农自给自足的生产方式,但是,也许更重要的还在于他们没有建立自己的组织。由于缺乏组织,无法利用组织来解决村落或村际的公共事务,这就导致了中国的民众只能指望父母官/为民作主0,或指望菩萨替他们作主。农民为了保护自己的经济和政治利益,最好的办法就是组织起来,以组织的形式和组织的力量同其他社会阶层发生各种联系。其组织形式越完善,组织力量越强大,其利益保护就越有效。另一方面,通过农民组织,收集农民的意见和建议,乡村生活也变得日益民主。从目前情况看,应尽快在农村建立起农民自有、自治、自享的组织,这种组织既可以承担原来属于政府职权范围内的涉及农村经营与合作方面的权力,也可以作为农民的利益集团参与涉及到农民利益的决策制定过程,从而使农民的利益得到进一步的保障。

1参考文献2

112吴绍田.解读村民自治1M2.北京:中国发展出版社,2001.122詹成付.村民自治案例集1M2.北京:中国社会出版社,2005.132赵秀玲.村民自治通论1M2.北京:中国社会科学出版社,2004.142卢福营.村民自治的发展方向1J2.政治学研究,2008(1).

152赵理富.村民自治与村级党组织的功能转换1J2.湖北行政学院学

报,2007,6.

1责任校对 德#呼格吉乐图2

村民自治制度篇七
《论中国村民自治制度与》

论中国村民自治制度与《村民委员会组织法》的重构

一、村民自治——中国社会转型的出发点。认为不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”。分析了20世纪初和80年代两次引入村民自治的特点和区别。提出村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷。一是“小马拉大车”。用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。

二是所谓农村“两委”问题。认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款。三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》。不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

世界近代历史发展表明，个人自治和团体自治是宪政制度和民主政治的基础，它的学理基础就是人民主权的思想。村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。自人民公社体制解体后，村民自治（村民委员会）由农民自发的行为逐步成为我国农村社区法定的组织形式，1982年写入宪法，到1987年《村委会组织法（试行）》出台，以及1998年《村委会组织法》正式颁布实施，村民自治成为我国农村社区的基本制度。

经过一百余年的社会转型，中国已经积累了一定的物质资源、体制资源、素质储备和文化准备，在广大的农村实行的村民自治在世纪末的全面活跃，为中国民主政治在新世纪的发展提供了重要的逻辑起点和现实基点。

但是，随着农村民主改革的深化，村民自治与现有的政治体制的制度性矛盾日益突出，村民自治发展进程中出现的问题远远超出人们的预料。九十年代后期开始，三农问题日益突出，

村民自治作为农民最广泛的自我管理形式也引起理论界的质疑和否定。人们不禁疑问：实行村民自治对我国而言究竟有何裨益？应当以何种方式促进村民的自治才能在最大程度上发挥其效能？

一、村民自治——中国社会转型的出发点

（一）村民自治的第一次引入

自治作为政治概念与专制集权相对应，是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。村民自治就是村落居民有权自主地决定本区域的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。村民自治从某种意义上讲是地方自治的延伸，在我国不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”，从源流上追溯是发轫于中世纪欧洲的城市自治。事实上，在一般政治学文献中，自治也多用来描述中世纪欧洲城市的政治特征。自治权作为一个法律概念，最早出现在这些欧洲城市的宪章和特许状里。城市宪章是一种具有宪法性质的法律文献，它一般由封建国王或一个有立法特权的大主教颁发给取得一定自治权的城市，用以从法律上确认城市的自治特权。特许状同样由国王或城市所属的封建主颁发。城市宪章和特许状是城市获得自治权、城市市民获得自由权和财产权的法律凭证，这在当时被归纳成为一个原则，即“城市之空气使人自由”（the air makes free）。[1]

罗马帝国时期，欧洲的一些城市通过城市宪章或特许权取得自治特权而成为自治市。自治市是一个社会，是一个具有法人资格，并拥有自己特殊的法律和制度的自治共同体。按照享有自治权程度的不同，自治城市可分为不同类型，主要有：城市共和国，这种城市不仅有自治权，还控制着郊区农业区域，类似古代城邦国家；城市公社，享有完全自治权，但不控制郊区，只拥有城区；只有不完全自治权的城市，由国王或所属区域的大贵族派代表和城市代表共同管理。获得完全自治权的城市，只向国王或领主交纳定额赋税。市民选举产生的市议会成为最高权力机构，有权制定政策、法令和铸造货币。城市有自己的法庭和武装，有权宣战、媾和。城市通过选举产生市长、法官等管理人员，行使行政、司法、财政大权。这种城市组织形式，是由原来的马尔克脱胎而来的。[2]自治市是由市民单独组成的，“根据单个无权的但是平等的人自愿联合的愿望而获得权力和政治自主权的城市，形成一个聚合体并持

续地运转”。[3]这样，城市要求拥有事实上的共同的权力，也就是说，附属的单个个人只是借助其他成员的力量，才能够在一个组成的集体中作为统一体来行动。“事实上，在所有的城市中市民组成一个团体——全城公会（universities）、共同体（communities）、公社，其全体成员相互依赖，构成一个整体中不可分离的各个部分。”[4]市民能运用选举权，选举市议会与市长及官员，管理本地方事务，和自然人一样，能成为权利义务的主体，能凭借自己的意思，处理本市公共事务。这种自主处理公共事务的权力，就是城市宪章或特许状给予的自治权。

地方自治的概念是19世纪初清政府“预备立宪”时，为了推行“新政”从西方国家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期间，对英国的地方自治尤为关注，载泽当时深为感触的认为：“夫伦敦地方自治，为英国宪法之起点，英之立宪，先于各国。其地方自治，又为各国所推崇取法者”。[5]回国后他们建言朝廷，“宜取各国地方自治制度，择其尤便者，酌订专书，著为令典，克日颂行，各省督抚分别照行，限期蒇事”。[6]光绪三十四年十二月二十七日颁布了《城镇乡地方自治章程》（共9章112条），同时颁布的还有《城镇乡地方自治选举章程》（共6章81条）。这是中国法制史上第一个有关地方自治的法律，也是有文献记载的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民国时期，南京国民政府根据自身政治需要，将乡村自治纳入地方自治制度，从而贯彻了孙中山三民主义理论。按照孙中山的构想，县为中国传统的国家行政管理单位，地方自治也当以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。只有实行县自治才能实现直接民权。他认为：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺”[7]。在其思想的影响以及当局的推动和宣传下，一些省份纷纷进行乡村自治实践。

山西省推行乡村自治最早，各地视其村制为乡村自治制度的范例，纷纷效仿。南京国民政府成立之前，阎锡山就将山西村制（村政）与三民主义联系起来。随后，为扩大山西村制的

政治影响，捞取政治资本，他进一步修订了村制法规，完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定，[8]这是村民自治在中国的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特点

第一，村民自治的第一次引入体现了现代民主思想，是乡村民主自治的开端。与中国传统治理模式相比，三民主义本身就体现了西方近现代民主思想。在其影响下，各省关于村民自治的立法一般都规定了自治机关，包括权力机关、执行机关、监察机关，自治职员的资格和产生，地方财政以及自治范围等内容。尽管不甚完善，但是，这些规定及其所体现的精神，显然已经摒弃了封建传统统治格局下非“民主自治”的“无为而治”。尤其是关于权力、权力的来源和对其监督的规定，更是体现了以权力制衡为核心的现代民主思想。它所蕴含的直接民权思想也可资借鉴。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干预的结果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是当局对“总理遗教”三民主义的演绎。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于当地行政首脑极力推广。为促进乡村自治等内政工作的全面展开，1928年12月，南京国民政府内政部专门召开民政会议，检讨了乡村自治的意义和运作方式，审议通过了《限期实行乡村自治案》，指出：“地方自治，为训政实施之基础，而乡村自治，又为地方自治之造端，乡村自治不良，则县自治无由美备，而训政设施，亦感困难。我国对于乡村自治，除晋省外，向无一定之成规，际此建设伊始，关于村里闾邻各长之任用标准，以及一切制度之改革厘订各项，亟应颁布施行，以期实现，苏皖闽浙赣五省处交通便利之区，接近畿辅，尤宜树之风声，模范全国，事关训政基本工作，认为无可缓行。”[9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全国的普遍实行过程中扮演了重要的角色，从而使村民自治的第一次引入演化为政府主导型的政治改革。

第三，村民自治在中国的第一次实行并不彻底。有些地方如江西、江苏两省的自治立法，均未规定村民会议的内容，村长副等公职人员皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举，因此，这种自治制度下的村制组织就成为政府的行政末梢机关，演化为间接民主方式，而背离了基层直接民主的本意。另外，在政府主导下推行的村民自治，包含着行

政力量和行政权威的作用，必然不是彻底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入

新中国建立后，国家通过政社合一的公社制管理农村社会，但公社成员并不是国家单位的成员，也不能享受国家单位成员的待遇与保障。他们的生活更多地是依靠自己的生产条件和生产状况，并有一定的社会自主性，即“三级所有，队为基础”的体制。[10]随着社会经济的发展和农民自身的探索，公社制越来越难以满足农民日益增长的需求，公社制随即被以各种方式突破。尤其是改革开放以后，农村广泛开展家庭联产承包责任制的改革，不仅最终造成了公社制的废除，而且使农民有了更多的自主权，农村社会的培育和发展开始重视农民的人身自由和自主经营。

为了保护改革成果和维持稳定公平的乡村秩序，在广西的宜山、罗城县，农民自发地组织建立村民委员会之类的自治组织，共同维持公共秩序，创造公共福利。这种农民自己管理自己的组织和方式很快得到肯定和推广。并在1982年宪法第111条被明确规定为群众自治性组织。1987年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1998年《村委会组织法》正式颁布实施，在这个过程中，一些省份也相应制定了配套法规，为村民自治制度的推行和确立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特点

与第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特点在于，它是真正意义上的基层民主自治。按照余英时教授观点，传统封建乡村治理结构中，“皇权只能下伸到县一级而至，县以下皇权便鞭长莫及，基本上是民间自治。”农村中，权威来自于宗族。费孝通先生在《乡土中国》里描述中国农村的权力结构为“长老统治”（Rathermalism）。[11]老年人丰富的经验是他们获得权力和地位的条件，而对长老的服从是长老权威推行的保障。作为“长老统治的核心”和地方精英，“乡绅”行使着“长老”的权威。而要成为“乡绅”，必须同时具备“知识”和财富。也正是由于这两个要素，使得乡绅成为集传统权威（家族势力的代表），感知权威（自己的知识和财富）和法定权威（地方行政首长）于一身的地方精英，在乡土社会中延伸和捍卫着国家权力，完成了地方权威从“血缘”到“地缘”的转化。

村民自治制度篇八
《中国农村村民自治制度 2》

村民自治制度篇九
《论村民自治制度的完善》

论村民自治制度的完善

安徽农业大学业农科教结合研究中心 2006-6-10

作者： 王清平（安徽农业大学人文社科学院，合肥 230036）

摘 要：村民自治是建设社会主义新农村的重要内容，也是我国民主政治建设的伟大实践。应当通过村民自治制度的完善逐步解决自治中的问题，将村民自治水平提高到新的阶段，推动我国民主政治向前发展。在村民自治实践中，村委会选举、议事和监督等程序制度有着重要的意义和作用，它们应当成为自治制度完善的重点。农村两委会关系的协调是村民自治中特别棘手的问题，是自治制度完善的难点，应当成为自治制度完善内容的重中之重。

关键词：村民自治；制度完善；村委会；支委会；

第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，已将“建设社会主义新农村”列为第一要务，并表明了社会主义新农村的标准是“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”。显然，农村基层民主建设不仅是建设社会主义新农村的重要内容，而且也是社会主义新农村的重要标志。更重要的，它还是社会主义新农村其他方面建设的重要保障。甚至有学者认为：“加强农村基层民主政治建设是解决‘三农’问题的关键”。 农村基层民主建设尽管是社会主义新农村建设的部分内容，但其本身有着丰富的内涵。从级别上看，有所谓的乡镇民主建设和村民主建设；从村级看，又有村民自治建设和党的民主建设。应该说村民自治建设是农村基层民主建设的重点，其具体内容又可分为村民自治的制度建设、组织建设和行为建设等若干方面。本文仅就村民自治的制度完善问题做点探讨。

一、村民自治制度的完善是克服实践中某些缺陷的根本措施

随着《中华人民共和国村民自治组织法（试行）》于1988年开始施行，村民自治在全国已进行了 近二十年的实践，成就举世瞩目，不仅唤醒了广大农民当家作主的民主政治意识，而且在维护自身各项权益、推动农村现代化建设等方面确实发挥了积极作用。与此同时，在村民自治实践中，目前也显示出不少的问题。

其一，村民自治组织（本文简称“村委会”）选举中的问题。比如某些乡镇政府操纵村委会的选举，千方百计将自己中意的人选入村委会，或者滥用职权撤换不听话的民选村干部；某些地方的村委会选举受到当地不同宗族势力的干预，村民自治选举演变成不同宗族势力的对抗；村委会选举在某些地方存在比较严重的贿选； 因种种原因导致村委会无法产生，选举失败等等。

其二，村委会未能依法开展正常的自治活动。某些乡镇政府对村委会的工作进行了不当干预，使村委会陷入两难的境地，村民自治流于形式；与党在农村的基层组织（本文简称“村支部”）关系不协调，内耗严重等 。有相当多的地区不同程度地存在“村主任苦恼，村支部书记失落，乡镇干部困惑”的现象。

其三，村委会有违设立的目的，脱变成为少数人谋利益的小集体，或村主任独断专行，以权谋私，导致农村干群关系严重对立。

其四，村务不能公开，或村务虽然公开，但公开的资料没有建立档案，难以反映村务公开的状态。“有的村的财务公开只公开几个大数据，不公开具体的收入项目，尤其是业务往来中发生的支出往往在‘其他支出’或‘管理费’栏目中一笔带过，不作深入公开。”

之所以强调村民自治制度的完善是克服实践中某些缺陷的根本措施，首先，完善的村民自治制度的施行有助于唤醒和提高村民的民主意识。中国数千年的封建统治，使广大的农村普遍缺乏民主自治的传统，农民也没有强烈的民主自治的意识。现行的村民自治是中国共产党和及其领导的人民政府由上而下

推动进行的民主政治实践活动，广大农民群众的民主自治意识，是通过有关村民自治法律制度的施行即村民自治的实践而逐步唤醒的，这与西方国家人民群众有强烈的民主意识从而推动和提高民主政治建设水平的历史轨迹正好相反。因此，我国必须通过村民自治制度的不断完善并付诸实践，使广大的农民群众在自治实践中尝到甜头，从而激发和提高自己的民主意识，从被动接受民主自治过渡到民主自治成为生活不可或缺的内容，自觉地捍卫自己的自治权利，进而推动我国民主政治建设的历史进程和发展水平。在现实中，相当多的农民还不能看到其手中各项民主自治权利，特别是选举权会给自己带来何种现实利益，会因眼前的一点现实利益而让与自己的选举权，这是贿选发生的重要原因。也正是如此，有人指出，“农民的政治权利意识必须靠经济利益去唤醒。”

其次，完善的村民自治制度有助于明确区分各类相关组织的职责和权限，排除对村民自治组织的选举和村民自治活动进行不当的干涉。现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，以下简称《村委会组织法》），涉及乡镇政府与村民自治关系的条文共有四条。第四条表明了乡镇政府与村委会的关系——前者对后者的工作给予“指导、支持和帮助”，后者要“协助”前者开展工作；第十五条赋予了乡镇政府对村委会选举的监督权、对选举违法行为的调查权和依法处理权；第二十条是乡镇政府对村民自治行为中有关村民自治章程、村规民约制定和修改的监督权；第二十二条第三款则是赋予乡镇政府对村委会执行村务公开制度状况的监督权。但遗憾的是，乡镇政府如何“指导、支持和帮助”，其“监督权”如何行使，可以采取哪些措施，且又不违反“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”（第四条）的规定；村委会怎样行为才是合乎法律要求的“协助”，等等，该法都没有明确的规定。各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会尽管依法制定了该法的实施办法，比如1999年1月27日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，2001年12月27日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议对其进行了修改，但它也没有对这些抽象规定具体化，同期制定和修改的《 安徽省村民委员会选举办法》几乎也是如此。应该说法律法规没有就乡镇政府在村民自治中的权力和职责作出具体而详细的规定，是发生乡镇政府不法干预村民自治的重要原因。另外，村支部在村民自治中如何发挥“领导核心作用”、怎样才是“支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”等，相关的法律法规更是模糊不清。

再次，完善的村民自治制度有助于规范村委会的选举和村民自治活动，减少违法行为。就村委会的选举问题，《村委会组织法》虽然规定以贿赂等不正当手段当选的当选无效，但什么是贿赂，存在哪些形式，标准是多少等都缺乏明确的规定。更值得注意的是，无论是《村委会组织法》，还是《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（修改）》，没有专门的村委会主任权力和责任的规定，这是某些村委会不作为或村主任滥用职权的根源。有人认为，“具有30个条款的《村民委员会组织法》的最大缺陷不是太粗，而是太细。” 本文认为，这种观点是值得商榷的，法律法规应当对村委会成员特别是村委会主任的职权、职责及其个人利益作出详细具体规定。

二、村民自治制度完善的重点在于有关的程序制度

法律规范以其内容为标准，可以分为实体规范和程序规范。以规定和确认人们在各类生活中的权利和义务或国家机关及其工作人员的职权和职责为内容的规范是实体规范；人或社会组织进行法律行为所必须遵循或履行的时间与空间上的步骤和形式被称作法律程序，以规范此法律程序为内容的规范则为程序规范。以实体规范为主要内容的法律一般称作实体法，以程序规范为主要内容的法律则是程序法，但这种划分只是一种理论上的区分，而且实体法和程序法的划分也是相对的，在实际的法律制度中不可能存在纯粹的实体法或程序法。作为规范村民自治的法律制度应当是实体规范和程序规范的结合，相对而言，村民自治制度中的程序规范更有意义。

第一，完善的程序是村民自治权利的重要保障。首先，程序保证权利平等。法律适用就是对抽象规则与具体行为的认同过程，这个认同过程的高度“同一性”有赖于法律程序的保证。倘若没有统一的步骤和方法，就难以实现“同一性”，因而平等适用法律也就无从谈起。其次，程序是权利实现的手段。程序是权利义务实现的合法方式或必要条件。就村民自治而言，法律从实体上会赋予每位村民享有平等

的自治权利，如村民自治的选举权、被选举权、自治事务议题的建议权、表决权、监督权等，但这些自治权利的实现离不开完善的程序，需要完善的程序对乡镇政府权力、村委会权力以及村委会主任的权力予以约束和控制。同时，完善的程序是村民自治权利内容模糊不清的一种有效而重要的补救手段，也是村民自治纠纷得以解决的重要途。

第二，完善的程序是村民自治中某些权力的必要限制。在法学上“权力”与“权利”是两个不同的概念，“权利”即私权，主体为人民大众；而“权力”即公权或称公权力，主体为法定的组织（多为国家机关）及在其内担任特定职责的个人。究其实质，权力就是法律赋予权力主体对公共资源的控制力。在村民自治中可能涉及的权力，如法律赋予乡镇政府在村民自治过程中的影响力、作用力，以及县乡人大和政府的监督力、村委会及其村委会主任的权力等。在村民自治实践中，之所以存在种种问题，根源在于这些权力没有得到有效的制衡。

完善的程序是权力制衡的机制。程序通过抑制、分工等功能对权力进行制约。所谓抑制，是指通过程序的时间、空间要素来克服和防止权力行为的随意性和随机性。比如，村委会虽然是由村民选举产生的自治组织，法律赋予其拥有相当的权力，但出于防止该权力的滥用而规定村委会实行村务公开制度，涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督，从而抑制了村委会行为的随意性和随机性。所谓分工，是指法律程序通过时空要素实现程序角色分配。村委会是一个重要的村民自治组织，但另外还存在村民会议或村民代表会议的组织形式，法律规定对涉及村民重大利益的事项，村委会只有提议权，决定权归村民会议，以防止村委会权力过于集中、独断专行。

第三，完善的程序能够弥补村民自治实体规则的不足。村民自治尽管有了近二十年的历史，但由于它是一场前无古人后无来者的伟大民主实践活动，广大农民群众的文化素质和民主素质不高，加之各地区政治、经济、文化发展水平参差不齐，很难制定出一部完备而详细并适用于全国的村民自治的实体规则。程序规则与实体规则的相互关系，即程序规则是实体规则适用的手段和条件，同时程序本身记载、表达和反映着实体内容，程序绝不仅仅是象征着时间过程的步骤，而且其间还有更为重要的因素，这就是任何实体性的追求，只有在过程或程序中才真正具有可能。也就是说，在法律的世界里，只存在着某种程序中的实体，而没有游离于程序之外的实体。自然，完善的程序规则能够弥补实体规则的不足。以此类推，完善的村民自治的程序规则可以弥补村民自治实体规则的不足。

第四，程序是制度设计的基石，村民自治法律制度也不例外。“缺乏程序要件的法制是难以协调运行的，硬要推行之，则极易与古代法家的严刑峻法同构化。其结果，往往是‘治法存，法治亡’”。 完善的程序是法律创制、法律执行、法律实效和法律权威的保障。缺乏程序的法律或制度无异于道德或政策。法律固然需要国家强制力来保证，但是这种强制力有可能使法律权威异化为粗暴的威力。人们对公正的理解和对法律权威体验首先是从“能够看得见的”程序形式中开始的。程序一方面维持法的稳定性和权威性，另一方面又“使无限的未来可能性尽可能归于一己”，容许选择的自由，使法律系统具有更大的可塑性和适应能力。现代社会的中心课题是优化选择机制的形成，而完善的程序正是改善选择条件和效果的有力工具，把许多价值问题转换成程序问题来处理，应当是一种明智的作用。

本文认为，村民自治程序制度的完善，应当主要表现在村委会选举的程序制度、村委会的议事程序制度和对村委会行为的监督程序制度三个方面。

村委会选举程序制度的完善，具体应当包括村民选举委员会的设立程序、村委会成员候选人产生程序、候选人的竞选程序、享有选举权村民的确认程序，包括设置投票点、投票箱、秘密填写选票间在内的投票程序和当场验票、确认程序，以及对选举违法违规行为的认定、处理程序等。选举程序制度完善的重点，主要在于防止一些掌握公权力的机构或个人滥用公权力，以及其他人徇私舞弊、行贿、破坏公平公正选举环境的行为。

村委会议事程序制度的完善，具体应当包括议题的来源确立制度、提起人的资格制度、村委会会议的召集制度、与村支部等其他组织和村民交换议题意见的制度、对议题作出决定的程序制度和执行制度。其重点在于保障村委会的议事过程公开透明。

对村委会行为监督程序制度的完善，应当包括村委会自身主动接受有关监督的程序制度、村民会议

或村民代表会议及村民的监督程序，以及其他组织（如村党支部、县乡镇人大和政府）的监督程序。该类程序完善的意义，一方面在于预防村委会及其成员滥用权力，徇私舞弊侵犯村民的自治权利，另一方面在于防止一些公权力组织或个人随意干涉村民的自治行为，维护村委会在村民自治过程中的权威。在监督内容上，“要把重大村务、财务和村干部施政行为作为监督的重点，对村级重大决策、财务收支情况、干部依法行政情况进行监督。”

三、村民自治制度完善的难点在于农村两委会关系的协调

《村委会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《中国共产党章程》“总纲”规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”但问题是：村支部，在村民自治中如何“发挥领导核心作用”，如何体现“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，同时又能确保村民自治真正得到落实。农村两委会之间的问题，有人认为是农村民主自治所面临的“最大、最难的问题”、“首要矛盾”。 可以说，这一问题不仅是村民自治中的一个难点问题，也是我国各级政府、各类各种部门、单位所面临的共同问题，其实质是政治体制改革如何深入、如何适应社会发展的问题。显然，村民自治制度完善的难点也在于如何协调村委会同村支部的关系。

目前农村两委会关系不正常的表现主要有以下三种形式：一是村委会过度自治，使村支部的领导核心作用难以发挥；二是村支部包办村务，使村民自治失去实质内容；三是两委互不相让，造成工作受损，甚至组织瘫痪。而上述三种情况中，又以第二种情况最普遍。“两委矛盾”在某此地区己成为影响村民自治健康发展的制度性原因。

在有些地方，为了避免上述两委会之间的冲突内耗，当村委会主任是党员的，就选为村支部书记，当村委会主任不是党员的就发展为党员并选入村支部；还有的地方，未了避免有关上级组织掌控农村两委会选举的嫌疑，将村支部书记的选举进行两轮，第一轮由全体村民投票选举产生候选人，第二轮由党员投票选举。其实，千方百计想办法将两委会合而为一，或两委会负责人由一人担任，虽然能避免两委会之间的内耗，但在某些方面存在违反党章规定的嫌疑，更重要的是，党“发挥领导核心作用”难以体现。

本文认为，村民自治实践中不能刻意追求两委会一班人马，或两委会负责人由一人担当，否则不易摆脱党政不分的弊端，村民自治难以真正贯彻广大农民的意志，同时也使村委会缺少了一个有效地组织监督保障。更重要的是，上述做法“都只是部分解决了‘村干部’的选任问题，难以从根本上解决‘两委关系’问题。” 村委会作为依法选举产生的农村自治组织，理所当然应当自觉遵守国家的法律法规，自觉接受党的领导；也尽管党的利益和人民的利益在根本上是一致的，村支部的一切工作也是服务于广大农民群众，但村支部和村委会毕竟是两个不同性质的组织，两者的组织原则也不相同。

村委会“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，其组织制度应当充分体现农民群众意志发挥决定性作用的民主原则。在这种原则下，纵使有利于广大村民利益的事项，如果村民反对，村委会也是不能实施的。而村支部是党在农村的基层组织，是党在农村其他社会组织中的战斗堡垒，包括村支部在内的一切党组织，其组织制度实行民主集中制的基本原则。党的民主集中制基本原则的内容之一，就是党员个人要服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。因此，在实践中很容易发生上级党政机关假借这种基本原则干预村民自治活动。

村委会与村支部的关系应当成为村民自治制度完善内容的重中之重。首先，应当明确村支部在村民自治中的地位和作用，权力、义务及责任；其次，明确村支部在村民自治选举以及自治行为中的领导方式或工作方式，明确村委会接受村支部领导的义务与责任；再次，明确两委会在村民自治事项沟通的环节与程序，确保村支部的领导核心作用和对村委会行为的监督作用。当然，村支部的工作也需要规范化、制度化、程序化。

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