我国何时实行新型农村社会养老保险

导读：　我国何时实行新型农村社会养老保险篇一《我国新型农村社会养老保险的现状及发展》 ...

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我国何时实行新型农村社会养老保险篇一
《我国新型农村社会养老保险的现状及发展》

我国新型农村社会养老保险的现状及发展

摘要：随着农村经济体制改革的产生与发展，对农民社会养老保险的探索也相继开始。我国十多年的农村社会养老保险制度的改革与实践取得了初步成果，同时也存在着一些无法回避的问题。实现“老有所养”是广大人民群众的热切期盼，也是社会保障的重要目标。从长远看，只有建立和完善农村社会养老保险制度，才能有效维护农村社会安定稳定，推动农业发展。农村沿袭几千年“养儿防老”传统，将逐渐被具有基本型、公平性、普惠性的新农保制度所取代。真正实现维护农村社会安定稳定，推动农业发展。

关键词：新型农村社会养老保险、养老保险发展

前言 农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民“老有所养”的问题，提高农村养老保障水平。

新型农村社会养老保险（简称新农保）是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由政府组织实施的一项社会养老保险制度，是国家社会保险体系的重要组成部分。

我国的养老保险经过六十余年的发展，整体上实现了从“国家—单位”保障模式向“国家—社会”保障模式的转型，实现了国家、企业、个人三方负担机制的个人账户和社会统筹相结合，最终形成了以城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业 单位离退休金制度、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度和农民工养老保险制度为核心的社会养老保险体系，实现了养老保险制度的全覆盖，并逐步从制度全覆盖走向人群全覆盖。

一、 新型农村社会养老保险基本内容及意义 新型农村社会养老保险（简称新农保）是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由政府组织实施的一项社会养老保险制度，是国家社会保险体系的重要组成部分。

新型农村社会养老保险是一项惠及民生的重大举措，使“老有所养”的目标得以进一步实现。“新农保”的积极意义是多方面的，具体而言有以下几点：

首先，有利于农民生活水平的提高。“新农保”按照基础养老金和个人账户养老金相结合的原则，实施以个人缴费、集体补助和政府补贴的缴费方法，由中央或地方政府对基础养老金给予全额补贴，在农民60岁的时候可以领取至少55元的基础养老金，并按照渐进原则，逐步提高其待遇水平。尽管现阶段的保障水平较低，但相比之前的“老农保”已有很大进步，成功向社会养老迈进，在一定程度上减小了子女的经济负担，使农民养老无后顾之忧，增加其消费能力，提高了农民的生活质量，为其老年生活提供了保障。

其次，有利于破解城乡二元的经济和社会结构。长期以来，我国实施以农业促工业，以农村支持城市的发展策略，加之城市居民有包括养老、医疗等较为全面的社会保障体系，而农村居民在此方面的保障却极低或处于空缺状态的现实更加剧了我国城乡发展的二元化，城乡差距越来越大，若再考虑城镇居民的各种社会保障、福利和津贴的话，城乡差距会更大。通过对农村居民推行普惠制的养老保险和之前的“新农合”双管齐下，有助于减轻农民的生活负担，缩小城乡之间的社会保障水平，也有助于将来实现城乡统一保障体系的链接，从而有益于加快农村劳动力的正常流动，扩大农民的就业渠道，增加非农收入，减小城乡居民的收入剪刀差，加快我国的城镇化进程，进而实现城乡统一发展的社会经济目标。

最后，有利于扩大内需和国民经济发展。目前我国的收入分配体系很不合理，资本主要流向政府和企业，工人和农民的收入普遍偏低。2001年以来我国GDP平均以8%的速度增长，而人均收入增长却远低于经济增长，收入低的现实难以产生与产品生产相符合的国内需求。因此，我国经济的发展不得不依存于外部需求，为扩大竞争优势，往往通过降低工人工资、延长工作时间等手段，从而形成

一种经济发展的恶性循环。面对2008年的金融危机，世界经济低迷、外部需求迅速下降的情况，扩大内需成为解决我国产品供应过剩问题的首要途径。我国4/5的人口生活在农村，他们的生活需求潜力是巨大的，由于他们的社会保障水平低，对未来的不确定预期（养老、医疗、教育等）较大，极大地削弱了他们的消费能力。通过新农保的这一民生政策的实施，实际上就是增加了农民的收入水平，无疑会有助于降低他们对未来养老的担忧，增加消费，进而通过经济学中的乘数效应，促进我国经济的持续发展，实现真正意义上的富民强国。

二、 新农保和老农保的区别 第一，筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。

第二，老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。当然，新农保政策是要通过试点完善之后逐步推开，并不是说从明天开始大家就可以领钱了。

老农保是由政府部门管理运作，农民自愿参保、缴费确定型的个人积累方式的养老金制度。虽然老农保由政府来运作，但很难把它定性为公共养老金制度。因为它不具备公共养老金应具备的诸如收入再分配、互助共济和强制参保等基本功能。从制度设计角度看，存在缺乏社会性和福利性，保障水平过低，受益范围过小等问题。因此老农保基本实行了6年左右就停止了。逐渐被具有基本性、公平性、惠普性的新农保制度所取代。

三、新型农村社会养老保险基本原则

新型农村社会养老保险制度的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应；三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；四是先行试点，逐步推开。

新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。满60周岁以上的农村居民个人不再缴费，直接享受中央财政补助的基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。也就是说，只有年满60周岁的农村老年人，并且其符合条件的子女参保缴费，才可享受政府发放的基础养老金，这既是政府组织引导下的农民自愿参加，又是“待遇享受”的必要条件。

各地根据本地实际认真选择试点地区，制定切实可行的实施方案。各有关部门要加强统筹协调和监督管理。做好新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接工作。新型农村社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督。

四、 新型农村社会养老保险发展现状

社会保障是现代国家一项基本的社会经济制度，是社会安定的重要保障，也是社会文明进步的重要标志。党中央、国务院高度重视社会保障工作。特别是党的十六大以来，我们坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，更加注重保障和改善民生，在社会保障制度建设方面迈出新步伐。我们建立了城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度；实行城乡医疗救助制度，在新医改中大幅度提高基本医疗保障水平；建立农村最低生活保障制度；继续完善城镇职工基本养老保险制度，大力推进基金省级统筹和养老保险跨地区转移接续工作；养老保险基金规模不断扩大，并有效实现保值增值；连续8年增加企业退休人员养老金；在全国范围内解决了关闭破产国有企业退休人员参加医保、老工伤待遇、集体企业退休人员参加养老保险等一批历史遗留问题。这些制度的建立和完善，让越来越多的城乡居民享受到实惠，使我们距离人人享有基本社会保障的目标越来越近。

实现“老有所养”是广大人民群众的热切期盼，也是社会保障的重要目标。根据党的十七大和十七届三中全会做出的决策部署，我们下大力气建立城乡社会养老保险制度。2009年下半年，国务院决定开展新型农村社会养老保险试点，2011年启动城镇居民社会养老保险试点。今年上半年，国务院决定在全国所有

县级行政区全面开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险工作。至此，我国覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立。

基本实现社会养老保险制度全覆盖。从2009年算起，到2012年7月1日，仅用3年时间基本实现了社会养老保险制度全覆盖，比原来预期的10年左右时间大大提前。这填补了农村居民和城镇非就业居民养老保险长期以来的制度空白，人人享有养老保险成为现实。这是我国社会保障事业发展的重要里程碑。

城乡居民参保人数不断增加。2009年9月底，全国城乡居民两项养老保险的参保人数达到4．49亿人，加上企业职工养老保险，总计覆盖人数超过7亿人。我们已建立了世界上最大的社会养老保险体系。

养老保险制度运行平稳。各级财政积极筹措资金，努力按时足额支付基础养老金。各级财政共拨付两项养老保险补助资金超过1700亿元。全国有1．24亿城乡居民领取基础养老金。

社会保险经办服务能力不断提升。各地社会养老保险的基础设施建设不断推进，经办服务体系初步建立，信息化程度不断提高，各项管理制度进一步完善。

建立新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度工作推进顺利、进展迅速、成绩显著，超出预期。这说明，中央建立这两项制度的重大决策得民心、顺民意、解民忧，得到了广大农民和城镇居民的衷心拥护，也得到了各方面的大力支持。在推进两项制度试点工作中，我们坚持从国情出发，确定了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本指导方针。这既考虑了我国城乡居民养老保险的现实需要，也考虑了各级财政和城乡居民的实际承受能力。实践证明，这个指导方针是两项保险制度得以顺利推进的基本保障。我们坚持政府引导、自愿参保的原则，引导和鼓励广大城乡居民积极参保，各级财政加大投入，对居民参保缴费实施补贴，鼓励多缴费、长缴费。政府的强力引导，有效地调动了群众的参保积极性，大大加快了两项保险制度全覆盖的步伐。我们坚持试点先行，稳步推进。2009年下半年在全国部分县市启动新农保试点，2010年扩大试点面，2011年开展第3批试点，并部署了城镇居民社会养老保险试点。通过积极稳妥的试点，发现问题，解决问题，积累经验。2009年7月份开始在全国全面推开两项保险制度，可以说是水到渠成。

我国何时实行新型农村社会养老保险篇二
《浅析我国新型农村社会养老保险的实施机制》

浅析我国新型农村社会养老保险的实施机制

【摘 要】 新型农村社会养老保险的出现，简称 “新农保”，是我国社会经济发展到现阶段的一个必然趋势。我国现在仍然有超过1亿的农村老龄人口，如果他们的基本养老问题不解决，促进城乡统筹发展的目标就无法达到，政府要推行基本公共服务均等化的承诺也无法实现。所以我国政府做出重大决策，要在农村通过试点逐步解决农村制度化的老有所养问题。

【关键词】 养老保险； 老农保； 新农保

Abstract

New type of rural social old-age insurance, is called "new farmer's insurance" for short. It is the inevitable trend of our social and economic .Our country still has rural aging population more than 100 million, if their basic pension problem can not resolved, the target of the promotion of urban and rural development can not be achieved, and our government can not fulfill the commitments promoting the equalization of basic public services. So our government have maken major policy decisions to resolve the issue gradually through pilot institutionalized sense of security in rural areas.

Keywords：Old-age insurance；Old farmer's insurance；New farmer's insurance

引言

社会保险最开始都是从城市做起来的，现在在城镇里养老、医疗、失业、工伤等方面的保险制度都比较健全，但是在农村，除了2003年以来实行的新型农村合作医疗、医疗救助和农村最低生活保障制度，还有过去延续下来的农村的五保制度之外，社会保障的基础总的来讲还是比较薄弱的。特别是农民在参加了新农合，初步解决了看病贵的问题之后，养老的问题也就更加突出了。我国为了加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，解决广大农村居民老有所养问题，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，并在以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，基本实现2020年之前对农村适龄居民的全覆盖。

一、“新农保”的原则和意义

（一）“新农保”的原则

“新农保”试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。在这四项原则中可以看到公平与效率的集中体现。

（二）“新农保”的意义

我国建立新型农村社会养老保险制度首先将有助于缩小城乡差别，打破城乡的二元经济结构，使农村居民逐步实现老有所养；其次，也是为实现2020年建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要举措，这是我国采取了一系列重大惠农政策之后的又一项措施，有利于农民得到实实在在的好处；最后，这也是应对当前国际金融危机对我国的影响，促进消费、拉动内需，特别是促进农民这样一个广大群体的消费需求来保持经济的持续、稳定发展的又一重要举措，所以它的意义也是多方面的。但是归结起来最重要的是新型农村社会养老保险制度的建立可以给农民群众带来实实在在的好处。

二、“新农保”与“老农保”和“城保”的区别

政府的财政补贴确实是新型农村社会养老保险制度（“新农保”）政策中最核

心的内容。90年代初的时候，一些地方有过农村养老保险的尝试和探索的实践，即“老农保”。现在看来那时的尝试和探索并没有取得成功，其中一个重要原因就是因为那时候基本的筹资模式是农民自己缴费而没有政府的补贴，到最后演变为农民的自我储蓄。这既难以充分调动农民的参保积极性，也很难维持正常的领取水平，因而也就很难持续下去。海南有一个叫余亚英的农村妇女，她参加原来的农村养老保险的时候，到后来60岁以后她只能领取3元/月的养老金，被网民称之为“最牛养老金”。这个案例说明老农保由于没有政府的补贴，农民只能有钱的时候交一笔钱，比如余雅英是一次性交了200元钱，以后再也没交过，所以她领取的水平肯定非常低了。

（一）“新农保”与“老农保”的区别

“新农保”和老农保的区别有以下两个方面（见下页图1）：

首先，筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而“新农保”一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。“新农保”是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。由于政府补贴是“新农保”的核心内容，凸现我国“新农保”实施的起点公平和过程公平。

第二，老农保主要是建立农民的账户，“新农保”在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。当然，“新农保”政策是要通过试点完善之后逐步推开，并不是说从明天开始大家就可以领钱了。老农保的特点注重于个人效率， “新农保”注重于社会公平，由此，基础养老金是由国家财政全部保证支付的；在此基础上，农村居民可以依据个人的经济状况进行缴费基数选择。所以在“新农保”中充分体现出了公平与效率的结合。老农保到“新农保”的发展历程也表示着我国政府开展农村社会养老保险事业由注重效率发展到兼顾公平与公平，并倾向于公平。

图1 “新农保”和“老农保”之间的对比

（二）“新农保”与“城保”的同异

新型农村社会养老保险制度（“新农保”）与城镇职工基本养老保险（“城保”）两者都存在着养老保险的一些共同点：

一是两者都是社会保险制度，所谓社会保险制度就是要求权利和义务是相对应的，公平与效率是统一的。这不是一种纯粹的福利补贴制度，也不是一种困难生活救助的制度，那是不需要个人尽义务，只要达到某种条件就可以申领的政府津贴；而社会保险制度则是必须有缴费，然后才能得到相应的待遇。在这一点上，新型农村社会养老保险制度（“新农保”）与城镇职工基本养老保险（“城保”）是相同的。当然，对”新农保”实施时已经超过60岁的农村老年人就不再缴费了，这是对过去状况的一种特殊的处理。

二是“新农保”和城镇职工基本养老保险实行的都是社会统筹和个人账户相结合的制度模式。也就是说个人缴费都要通过建立个人账户长期积累，同时还有一种社会统筹机制。

三是两个制度都是强调的“保基本、广覆盖”。也就是说保障的水平是根据现阶段的经济发展水平决定的，保障目标是为了保证基本生活的。覆盖范围也要尽

可能地广泛，要尽可能地覆盖所有规定的群体。

四是它的待遇结构都是基础养老金加上个人账户养老金，基础养老金总体上是体现公平的；个人账户养老金是与个人缴费时间长短、缴费多少是相联系的。

新型农村社会养老保险制度（“新农保”）与城镇职工基本养老保险（“城保”）的不同点：

首先，保障对象不同，城镇职工基本养老保险是保证城镇就业群体；而”新农保”保障的是农村居民群体。

其次，城镇职工基本养老保险是国家法律法规规定强制实施的，是雇主、用人单位包括劳动者个人都必须按照规定缴费的；而农村养老保险强调的是自愿原则，是农民自愿参加的，这是根据农村现阶段实际，由政府加以引导实施，并不是强迫命令式的。

第三，“新农保”政策中有一条是城镇职工基本养老保险里没有的，这个原则就是“有弹性”。在城镇职工基本养老保险里面，总体来讲是没有太大的弹性的，都是规定的缴费比例、领取资格、支付标准。而“新农保”里有一条原则叫做“有弹性”，比如设计的缴费标准可以是100、 200、300、400、500元。农民本身可以根据自己的收入水平高低进行选择，同时允许地方增设缴费标准，可以向上、向下增设，这就是为了适应各地经济发展的不平衡和农民收入水平高低差异相对较大的实际情况。所以必须是“有弹性”的，而不是“一刀切”的。

最后，两者筹资结构是不同的。城镇职工基本养老保险主要筹资方（供款方）是用人单位，用人单位在缴费中承担了大部分，个人相对的缴费金额较少。而农村的养老保险（“新农保”）主要的供款方是政府，政府负责为农村老年人提供基础养老金，同时也对中青年的缴费也予以补助，这点与城镇职工基本养老保险是不同的。

所以新型农村社会养老保险制度（“新农保”）与城镇职工基本养老保险（“城保”）两者有四点相同也有四点不同，相同的地方是出于社会保障的普遍原则，考虑到公平的方面；不同的地方是根据农村的发展实际和农民的现实特点，凸显现阶段不同地区开展“新农保”的效率需要。

三、“新农保”的参保条件和筹资结构

（一）“新农保”的参保条件

我国何时实行新型农村社会养老保险篇三
《我国新型农村社会养老保险制度论文》

我国新型农村社会养老保险制度

一、新型农村社会养老保险制度现状分析

（一）现状描述

1．参保范围。

2009年9月1日，国务院印发 《指导意见》规定：“年满16周岁(不含在校学生)、 未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”。

. 2.资金筹集。

根据 《指导意见》， 我国新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。首先，个人缴费。“参加新农保的农村居民（以下简称‘参保人’）应按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前暂设为每人每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，采取按年度缴费的方式缴费。参保人可自主选择缴费档次，多缴多得”。其次，集体补助。“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定；鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”。再次，政府补贴。政府补贴分为中央财政全额支付的新农保基础养老金和地方财政对参保人给予缴费补贴两部分。其中，一是中央财政对符合领取条件的参保人按月全额支付55元的新农保基础养老金。二是地方财政对缴费参保人给予补贴。补贴最低标准为每人每年30元。三是经济发展较好的县 （区） 可适当增加地方基础养老金。四是为鼓励中青年农民积极参保，县 （区） 财

政可对超过缴费年限的参保人适当提高补贴标准。五是对农村重度残疾人等缴费困难群体，实行特殊补贴政策。此外，《实施意见》 规定，对非省财政直管县，地方财政对参保人缴费补贴和重度残疾人代缴养老保险费所需资金，由省、市、县（区）按1：1：1的比例分担；省财政直管县由省、县按各负担50%的比例分担。

3.养老待遇。根据《指导意见》的精神，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准， 对于长期缴费的农村居民， 可适当加发基础养老金， 提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡，个人账户中的资金余额可以依法继承， 但是除政府补贴外；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。

4.基金监管。新农保制度能否落到实处，监督管理是比较重要的制度保障。所以， 基金的监督管理需要得到应有的落实。首先， 在基金管理方面， 根据 《指导意见》 的要求， 应该建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金需要纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。在试点阶段， 新农保基金暂实行县级管理。其次， 在基金监督方面，《实施意见》规定由人力资源和社会保障部门负责农保基金的监管，按照新农保基金管理有关规定，制定完善新农保各项业务管理规章制

度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。县 （区） 每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示， 接受群众监督。

（二） 存在的问题及原因分析

1.农村老龄化严重，政府财政压力较大。农村人口老龄化不断加快是时下我国面对的重要问题。我国新农保制度的推行，也是应对农村人口老龄化的举措之一。

2008年，全国60岁以上的老年人为1.67亿人。2020年， 将达到2.48亿人。我国的新农保制度面临新的挑战。由于新农保基金的筹集很大一部分来自于财政的支持。由于农村老龄人口的增多，为达到相应目标，必定有更多的农村人口参加新农保，需要财政资金支持新农保资金的缴纳。加之更多的适龄人员需要获得养老待遇，必然加大中央和地方政府的财政压力。政府财政压力的增大不仅影响到政府服务质量， 而且涉及到新农保政策是否得到切实有效的施行和能否获得充裕的财政支持。

2.农民思想观念落后，农村社会养老保险参保比率不高。受经济发展水平、 经济承受能力特别是小农意识的制约， 当前农民对加入农村养老保险、 医疗保障等社会保障还存在认识偏差。据对河北部分县市农村参与社保的情况进行访谈， 被调查的老年人只有少数人

投过农村社会养老保险， 只有20％的老年人比较了解农村社会养老保险与商业保险的区别， 只有10％的农村老年人投过人寿或其他方面的商业保险。随着新农保制度的实施尤其是宣传力度的加大， 尽管参保率超过了预期制度设计， 但仍存在一些问题。因为尽管制度设计的总体思路是 “多投多保，少投少保， 不投不保 ”， 自愿选择的缴费档次也分为5个档次：一年100元、200元、300元、400元、500元。但基础养老金并不与农民缴费成正比， 所以在新农保试点中， 出现个人缴费意愿不高与逆向选择并存的现象。首先是中青年的参保意愿不足， 45 岁以上的农村居民参保者较多， 其他年龄段的人则只要有可能就倾向于不参保； 即使参保也多选择最低档次即每年100元的缴费， 说明新农保制度的实施还是在问题， 即使农民积极响应， 却普遍抱有急功近利的心态， 年轻人看到受益时间还比较遥远，不太愿意参保；年纪大的人，眼看快成受益者，就成为参保的主力军。农民普遍认为，只要参保获得保障即可，没有从长远角度考虑多缴费、早参保。

3.农村社会养老保险缺乏法制化的管理和规范。我国的新农保制度主要由国务院颁布的 《指导意见》 规范实施。《指导意见》不是正式的法律，各省的实施办法也多以 《实施意见》和《实施方案》 予以颁布。新农保制度的推广实施还处于起步阶段，还不成熟，如果出现纠纷和管理问题，尚缺乏相应的规定去规制。另外，很多地方规定：新农保基金暂时实行县级管理，随着试点的扩大和推开， 适时实行省级管理，执行国家统一的新农保基金财务会计制度，个人账户基金

与基础养老金分账管理。由于在县一级管理往往跟不上，容易发生贪污挪用问题，所以，如何对新农保基金进行有效的监控和管理是一个急需面对的重要问题。

二、 完善新型农村养老保险制度的路径选择

（一） 强化政府在制度建构中的作用

我国新农保制度属于社会保险的一种，社会保险是一种特殊的强制保险， 它带有部分的社会福利功能。我国的社会保障事务也是由国家举办和管理， 在保障目标上追求社会公平为主。我国的农村养老保险也是我国政府代表国家举办和实施， 所以政府在新农保制度的构建中起着重要的作用。

1.完善制度设计。新农保是由我国政府进行制度设计的，国务院的 《指导意见》 在总体框架上设计了新农保制度的几大要点，包括参保范围、基金筹集、 养老金待遇、 基金管理监督等内容， 地方各级政府根据 《指导意见》 制定实施方案。各级地方政府的实施方案应该结合本地区实际情况，制定试点具体办法， 并报中央备案。随着新农保制度的深入实施，应不断总结制度设计中存在的问题与不足， 及时予以完善。新农保制度法制化是趋势， 应尽早出台法律法规，对新农保制度予以规范。目前，我国的新农保制度还是以政府的政策文件方式予以指导实施，地方政府制定具体细则，规范性比较差。而且，地方政府制定的细则虽然具有一定的地方针对性， 但地方政府的能力毕竟有限， 细则难以科学完善。所以，应尽快制定新农保制度的法律、法规，在全国统一层面上出台具体的实施细则，将新农

我国何时实行新型农村社会养老保险篇四
《我国新型农村社会养老保险制度》

中共浙江省委党校学报2009年第5期 我国新型农村社会养老保险制度 推进的若干问题与对策建议 口米红

摘要：在我国这样一个人口基数大、农村人口占多数、农业剩余劳动力规模大、人口年龄结构失衡、出生人口性别比严重偏高、抚养系数增大、城乡区域发展差异显著增大的老年型国家里，构建新型农村社会养老保险制度，不仅意义重大，而且十分迫切。本文提出了在新时期构筑与发展“国家新农保”制度，应当关注七大理论、实践与方法问题；并根据相关定量分析，提出了实施“国家新农保”制度推进实施的最佳全覆盖的政策时间是：第一类农村地区在2012—2013年、第二类农村地区2015—2016年和第三类农村地区在2017—2018年。本文建议尽快创造条件，构建国家新型农村社会养老保险基金理事会或国家新型农村社会养老保险基金政策银行。

关键词：农村养老保险制度；国家新农保；全覆盖

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1007—9092(2009)05—0005—07

现代社会养老保险并非单纯的一种社会制度安排，它具有一定的理论基础和多元性的价值偏好。国外农村养老保险相关理论众多，包括福利经济学理论，德国历史学派和德国社会政策协会的“国家干预主义”，马克思主义社会保障分配理论，国家和政府职能理论，公共产品理论，制度变迁理论，结构功能理论，养老保障效率理论，农业经济理论等。一些国内学者也持有较为相同的观点，认为农村社会养老保障制度是多种理论的交融，而这些研究主要是基于农业经济理论、社会学中的结构功能理论、制度变迁理论以及社会保障效率理论等的应用和启发。

一、国内外关于农村养老保险制度的研究综述 (一)关于农村养老保险制度研究的国外文献 由于国外大多数国家实行的是城乡一体的社会保障制度，因而专门研究农村养老保险问题的文献相对较少。从现有的研究文献资料来看，具有以下

特点：

1．从福利公平角度。认为农民同城市职工享 有同样的福利待遇，主张将农民纳入国民社会保障制度的观点比较普遍(Robert M．Ball，1978)。比如英国、瑞典、丹麦、澳大利亚等国家将农民养老纳入非缴费性的国民养老保障制度中。而德国、

法国、日本等国则为农民建立了养老保险制度。制度要求农民缴纳养老保险费，公共财政在筹资上给予资助或兜底。

2．从制度建设时间角度。许多研究表明：有关农村居民的社会保障制度建设普遍滞后于城市职作者简介：米红，浙江大学劳动保障与公共政策研究中心副主任，公共管理学院教授、博士生导师。本文接受国家社科重点项目(an快建立覆盖城乡居民的社会保障体系研究——基于2020年基本制度全覆盖的理论创新、制度安排和政策仿真》

(cr7ASH009)和教育部人文社科重大项目<非传统安全能力建设)(08JZD0021一D)资助。

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中共浙江省委党校学报2009年第5期

工。例如德国的城乡社会保障制度建立的时间差距为74年，美国为55年，加拿大为63年，日本为30年(A World Bank Policy Research Report，1 994)。

3．从建立制度的条件看。研究认为社会保障 制度的建立与国家的总体经济发展水平密切相关。从国外建立农村社会保障制度的经济发展水平看，人均GDP大都在2000美元以上(除少数欧洲国家外)。除此之外，与国情及社会政策也有关。欧洲的一些国家如丹麦，在经济发展水平较低的情况下，成功地建立了农村居民社会保险制度(Roger Axelsson，Olle Westerlund，1998)o

4．从财政补贴的角度。农民与职工的社会保 险不管是统在一个制度框架下安排，还是分别建立两种制度，其做法基本相同，政府都不同程度地给予财政补贴，但保障水平农民普遍比城市职工低(Robert M．Ball，1978；Averting the old Age Crisis。AWorld Bank Policy Research Report，1994)。

5．从筹资模式角度。养老保险的筹资模式主 要是现收现付制和基金制。例如德国采用现收现付模式，新加坡和智利采用个人帐户基金积累制模式。经济学界大都借助于萨缪尔逊引进的迭代模型来分析和论证(Samuelson，1958)。此后

Aaron(1996)在迭代模型中引进生产和投资，得出养老金的增长取决于人口的增长率和劳动生产率的增长率。世界银行认为现收现付制具有代际转移支付的性质，随着老龄化的发展，社会保险费支付的负担会日益沉重，从而导致政府财政赤字膨胀，引发养老金支付危机。

大部分学者认为个人储蓄账户与工资增长率

和利率有更直接的关系，因此在现收现付模式下人口老龄化对社会保障制度所带来的冲击将缩小。Barr则论证了基金制同样不能解决人口变化带来的冲击(Nicholas Barr，2000)。

6．从覆盖面角度。Rofmann and

I_acchett(2006)指出养老金体系的评价指标不外乎三个方面：覆盖面、恰当性、可持续性。Holzmannetc(2001)提出五个阻碍扩大覆盖面(特别是扩大第二支柱即强制缴款积累支柱的覆盖面)的因素，分别是贫困、自雇、交易成本、制度设计、2．关于政府责任。目前国内学者对在农村养老保险制度建设中政府责任的研究基本上达成一致的观点，认为政府在农村养老保险中应该承担立法责任、财政责任以及监督责任。部分学者认为农村养老保险制度作为一种公共产品或者准公共产品，在市场经济条件下，市场无法充分有效提供，必须通过政府对国民收入的分配与再分配，以“税收——转移支付”的方式提供(徐通，2008；林义，2003)；但对于政府有没有能力提供补贴，部分学者认为政府目前不可能为农村社会养老保障提供制度可信度。

另外，在国外，“失地农民”和“农民工”被统称为Migrant Workers，译为农业季节工人或民工，其社会保障通常纳入城市社会保障范围。从现有研究文献资料看(Roger Axelsson，1998；Jan Ekberg，1999)，主要基于产业结构变动、福利公平、财产权等理论出发，

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在政策法规上，认为政府政策应根据国家经济发展的目标随时调整，向有利于鼓励农民放弃土地、促进城市化建设或农地规模扩大的方向调整。目前，国内学者主要存在的看法有：第一种认为家庭养老作为中国的一种优秀传统，应该继续保持下去，使其共同发挥最大效用，起到保障农民年老时的基本生活(张仕平，1999；刘芳，2002)。第二种观点是认为社会养老终究会取代家庭养老，这是社会发展的方向(张静，2003；王晓龙、董登新，2008)。还有一种观点是将家庭养老、土地保障与社会养老相结合才是解决农村养老问题的理性选择(袁春瑛、薛兴利、范毅，2002)。

从学者们的观点可以看出，农村养老保险制度的建立已经是一种社会发展趋势，并且在农村养老中发挥着积极的作用。

(二)关于农村养老保险制度研究的国内研究 1．关于农村养老保险模式。国内学者关于农村养老保险模式的研究，目前主要呈现两种观点：第一种观点认为针对我国的特殊国情——典型的城乡二元结构且各地经济发展水平差异较大的实际情况，农村养老保险应当根据不同的人群，分层次，分类别建立农村养老保险制度(郑功成，2002；陈志国，2005)；第二种观点则认为中国农村的养老保险制度应当借鉴国外农业保险发展的经验，提出建立全国统一的多层次的养老保险体系，主要包括建立非缴费型的基础养老金制度(国民年金)+个人自愿缴费型基本养老金制度+个人储蓄型或者商业保险(廖煜娟，2006；潘怀明，2006)。

巨额的财政补贴(闫艾茹，2003；孙洁，2004)；部分学者则从技术层面，运用人13数理学，保险精算学等方法对未来农村人口以及财政补贴能力做出预测，对我国“有限财政责任”条件下的农村养老保险制度进行政策仿真与预测分析(米红、项洁雯，2008)。

3．关于资金筹集问题。第一种观点则从城镇居民和乡村居民的具体差异的角度出发，提出“实物换保障”的创新模式，即：以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案，年轻农民实行“产品换保障”；老年农民和被征地农民实行“土地换保障”；进城农民工实行“产品换保障”+“土地换保障”的“双轨制”；乡镇企业职工实行“股权换保障”+“产品换保障”+“土地换保障”(卢海元，2003)。还有一种观点认为在坚持个人、集体和政府三方共同出资的前提下，政府还应该根据农村农民的不同分类，承担不同的作用，利用公共财政通过多种方式进行补贴(李英娟，2006)。

4．关于基金保值增值问题。国内部分学者认为，应该“设置养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金，在养老保险增值率高于银行同期利率的地方，允许养老基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域(涂余华，2006)；还有部分学者认为，提高基金统筹层次，才是保证基金保值增值的关键(邹德新，2006；曹旭杰，2006)。

(三)关于农村社会养老保险制度的实践研究 农村社会养老保险(以下简称“老农保”)在我国已有近20年的实践探索，可是到目前为止，该制度尚未在全国推行和普遍实施，其中关键的制约因素是“老农保”制度设计存在缺陷及农保资金筹资来源不足。然而，在一个人口基数大、农村人口占多数、农业剩余劳动力规模大、人口年龄结构失衡、出生人口性别比严重偏高、抚养系数增大、城乡区

域发展差异显著增大的老年型国家里，构建农村社会养老保险制度，不仅意义重大，而且十分迫切。

的缴费责任；但近来国内学者对各地新型农保制度进行研究认为，目前由各级地方政府开展实行的1．关于“老农保”实践

我国政府在上世纪80年代探索性地建立了农村社会养老保险制度(以下简称“老农保”)。到目前为止，“老农保”制度在我国已有20多年的实践历史。部分学者研究认为，“老农保”制度至今没有在全国范围推行和普遍实施，究其原因最关键的是制度设计存在缺陷以及农保资金筹集不足(米红、周仲高，2004；秦中春，2007)；另外一些学者研究认为，现行农村社会养老保险制度中，国家只给政策不替个人分担缴费，多数集体经济功能丧失，无力替农民分担缴费，“老农保”制度演变成鼓励农民个人储蓄，缺乏吸引力(邢宝华，2007；窦尔翔，2007；何小峰，2007)；还有部分学者从养老保险基金角度研究分析认为，农村养老保险基金的管理和保值增值问题面临巨大的挑战，基金的安全性难以保障，提取管理费过多，基金投资渠道单一，导致“老农保”制度保障水平极低(左青，2007)。

2．关于各地“地方新农保”实践

近年来，党和政府对继续开展农村社会养老保险制度也给予了高度重视，并曾在多次重要的会议和文件中强调要探索建立农村居民的社会养老保险制度。如2006年中央一号文件指出：“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”；2006年3月国家“十一五”规划纲要再次强调：“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度”；2006年10月召开的十六届六中全会公报明确提出：“到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”；2007年10月，党的“十七大报告”更是明确将“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”作为“到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标”之一。

2008年3月，在第十一届全国人民代表大会一次会议上，温家宝总理在政府工作报告中明确提出：“鼓励各地开展农村社会养老保险试点。”与此同时，自2004年以来，我国各地政府在党和国家上述文件精神鼓励指导下，先后已有400多个县(市、区)开展了有地方财政补贴的农村社会养老保险(以下简称“地方新农保”)制度试点。各地开展的“地方新农保”制度较“老农保”制度有较大的改善，主要是明确了政府和集体在农民养老问题上

“地方新农保”制度依然存在两个主要问题：～是“碎片化”趋势问题；二是没有认真分析“地方新农保”如何与其社会经济发展水平的适应问题，而采取的待遇领取标准的“盲目跃进”问题(米红、朱晓晓、方锐帆，2008)。

目前，“地方新农保”主要是由各级地方政府根据自身的实际情况开展。由于国家并没有出台统一的指导意见进行规范，导致“地方新农保”制度差异较大，而且“地方新农保”大部分地区实行基金管理为县级统筹模式，也就是说，每个区(县)实施的“地方新农保”制度均不相同，就以2006年中日双方合作研究选择的北京市大兴区、山东省烟台招远市、菏泽市牡丹区、福建省南平市延平区、安徽省霍邱县、山西省柳林县、四川省巴中市通江县、云南省南华县等8个试点市(县、区)的制度来说，八个试点地区不仅在缴费基数、个人缴费、集体补助和政府补贴比例以及补贴的方式，基金统筹层次、养老金计发办法、领取标准存在不同，就连在参保范围的规定上也不相同，“碎片化”现象严重，直接导致以后难以整合、实现成为全国统一的养老保险制度。

3．我国新型农村社会养老保险试点制度的特征

2009年6月24日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署开展国家新型农村社会养老保险(以下简称“国家新农保”)制度试点，并确定了“国家新农保”制度将采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。会议还明确了“国家新农保”制度的“十二字”基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。会议提出，“国家新农保”制度要从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济社会发展及各方面承受力相适应。

“国家新农保”是一个带有社会福利性质的制度，其基础养老金部分由财政出资，中央和地方财政各分担一部分；凡达到规定年龄，即可领取养老金。当前制度设计的方案是，试点地区的基础养老金将从55元起步，地方可以在这个基础上增加但不能减少。中央财政根据地区不同给予补贴，初定西部地区补贴80％，中部60％，东部20％。根据各地

先期试点的“地区新农保”情况来看，财政对于农民的补贴主要有三种方式，一是在发放的时候补贴(以下简称“出口补”)，凡是60岁以上的人口都可以领取养老金；二是缴费的时候按照定额或是农民人均纯收入的一定比例给予补贴(以下简称“进口补”)；三是在领取和发放的时候同时都给予补贴(以下简称“两头补”)。“国家新农保”制度将从2009年下半年正式开始试点，第一年试点惠及人口占我国农业人口的10％，并逐年扩大。

从上述这些重要会议和文件精神可以看出，党和政府对建立和完善农村社会养老保险制度不仅重视，而且非常谨慎，从而也说明了“国家新农保”制度在推进和实施中的复杂性及研究从10％试点到全覆盖的过程中，如何建立与中国东、中、西部区域农村经济发展相适应的“国家新农保”制度的重要价值性。

二、推进我国新型农村社会养老保险制度的构想

在新时期构筑与发展“国家新农保”制度，应当关注以下七大理论、实践与方法问题的研究与分析。

1．探索建立与我国不同农村区域经济社会发展水平相适应的“国家新农保”制度。

应当在宏观农村区域社会经济发展的框架和原则的指导下，在详细比较分析我国不同农村地区的多层次性、农业结构的多样性以及各种资源的差异性基础上，结合自然禀赋、人文社会经济特征等多元影响因素，探索建立与我国不同农村区域经济社会发展水平相适应的“国家新农保”制度。

2．把握从“农村人口群体”试点方案到“农村地区”试点方案的最佳关联特征与规律。应当深入细致地研究“老农保”制度和“地方新农保”制度的利弊，结合国内外传统的、渐进发展和跨越式发展的城市化、现代化理论，客观、全面地分析其制度变迁历程，并结合当代农村区域社会经济发展的现状，以动态的视野把握“国家新农保”制度发展的系统化理论与方法，并结合其东、中、西部不同试点地区的农村经济、社会的关联模式、水平与保障层次研究与揭示，准确把握“国家新农保”制度从占农村人口的10％试点到全覆盖的推进和实施的动态路径及其在我国东、中、西部不同地区从试点到全覆盖的推进过程中，把握从“农村人口群体”试点方案到“农村地区”试点方案的最佳关联特征与规律①。

3．尽快凝练、揭示出按不同农村人口群体与“国家新农保”制度推进的十大关联配套制度。应

当充分认识“国家新农保”制度建立的历史地位，既重视与其他相关社会保障措施的配套与衔接，又要坚定“国家新农保”制度在未来建设覆盖城乡居民社会保障体系中的不可替代作用。必须分级、分类指导，并凝练多学科的理论和方法，揭示出按不同农村人口群体与“国家新农保”制度推进的十大关联配套制度。其中。尤其以纯农户、计生户、半失地农民、回乡农民工四大群体为代表。与之相关的十大社会保障配套制度和政策包括：城镇职工社会养老保险制度；“农民工”社会养老保险政策；“被征地农民”社会养老保险制度；“老农保”制度；“地方新农保”制度；农村计划生育户奖励扶助政策；“村干部”社会养老保险政策；农村“五保户”政策；农村最低生活保障制度；城市最低生活保障制度。

4．全面实现“国家新农保”制度从理论研究、全国集约化试点到规模化的全覆盖的飞跃。应当充分重视并仔细研究构筑“国家新农保”制度从10％试点到全覆盖过程中将带来的一系列新问题，引进科学的、先进的方法与技术，并应用于“国家新农保”制度的研究与分析之中，包括：我国农村及东、中、西部不同区域国民模型生命表、我国农村及东、中、西部不同年龄组的平均余命、我国农村及东、中、西部人口规模、老龄化与高龄化结构、抚养比结构预测、缴费水平分地区、分群体测算、待遇领取水平及调整机制的分区域、分群体测算、基于有限财政责任的中央财政与地方财政的最优分担机制、分地区、分年龄和分性别的个人账户月除数精算测算、基础养老金名义帐户测算、待遇水平及调整测算、基金最佳运营模式与风险管理、“国家新农保”制度绩效评估指标体系及算法设计及其与上述十大配套制度安排的模式、参数等方面的一致性、匹配性的精算、仿真等，并形成先进的、成熟的精算、政策仿真与风险评估软件工具，最终形成高效、智能化的针对“国家新农保”制度动态推进的的分析与评估软件，真正实现“国家新农保”制度从农村人口预测、个人账户精算、基础养老金名义帐户精算、基于有限财政责任的中央财政与地方财政的最优分担机制、待遇领取水平及调整机制、基金最佳运营模式选择到风险管理、评估的“链式”研究，全面实现“国家新农保”制度从理论研究、全国集约化试点到规模化的全覆盖的飞跃。

5．充分重视“国家新农保”机构建设与人、财、物同步发展的建设。

应当充分重视“老农保”制度在推行时的不注重机构建设，很不利于农保工作开展的问题；更应

高度重视近几年来一些“地方新农保”在推行时出现的“碎片化”趋势问题和“盲目跃进”趋势问题；重点研究“国家新农保”机构建设与制度建设的同步和适应性发展问题；“国家新农保”机构建设与人才投人同步发展的最佳模式问题；“国家新农保”者牵头的课题组曾基于经济、社会和人口等多指标因素的聚类分析，对东、中、西部农村地区进行了重新划分①，如表l所示。并应用本课题组开发的“人口与社会保障精算与仿真软件”(ZDPSS 1．0)，计算出三大类别地区的农村国民生命表，分别就三机构建设与财政投入同步发展的最佳模式问题；“国家新农保”机构建设与装备(办公场所、计算机等)投入同步发展的最佳模式问题；“国家新农保”机构建设与缴费网点网络化同步发展的最佳模式问题；“国家新农保”机构建设与信息网络化同步发展的最佳模式问题。尤其还要针对“老农保”管理的遗留问题，揭示出“国家新农保”制度推进中的业务信息化、网络化的规范性管理问题。

6．深入分析与揭示“国家新农保”基金变化影响因素和风险型态。

要充分注重关注如何凝练金融数学、公共政策分析、风险管理和证券、基金管理等多学科方法，针对“老农保”、“地方新农保”基金管理的地方化、缺乏监督、基金保值增值难等问题，对“国家新农保”基金的可能出险型态及影响的宏、微观因素、风险管理方法与手段、基金托管机构、运营模式的优化、信息披露、监督机制等，从政策上、制度上和绩效上等进行多维度的深入挖掘与揭示。。

7．系统研究“国家新农保”制度对农村居民消费结构提升和农村区域经济发展拉动的良性影响。长期以来，我国政界、学界在研究“国家新农保”制度时，从改变消费模式、增加消费内需等对社会经济发展的积极影响方面研究较少，直接导致国家和地方的决策层对推动“国家新农保”制度缺乏信心、和决心。因此，要高度重视结合农村人口发展、劳动就业、抚养比变化、出生人口性别比变化、生育政策细微化调整及农村产业转型、土地转移政策等方面因素，研究“国家新农保”制度对我国及东、中、西部地区的社会经济影响的精细化研究，尤其是对当前深受金融危机影响的消费拉动不足问题，从理论方法上精准性的阐释对约占全国70％的农业人口，在系统全面建立“国家新农保”制度后，它将如何对农村居民的消费、对新消费区位的形成和经济发展的拉动产生的良性影响。

三、推进我国新型农村社会养老保险 制度的动态目标与实施建议 (一)动态目标

由于我国农村地区人口与经济社会发展条件与水平差异大、内部不均衡等地区特征的影响，使得能否在全国范围内建立“国家新农保”制度一直是政界、学界争论的热点和难点问题。鉴于此，笔

大类地区的农村人口规模、老龄人口和高龄人口、抚养比系数等进行了预测，并就东、中、西部不同农村地区建立“国家新农保”制度进行了政策路径仿真，同时，基于有限财政责任的视角，重点就中央与地方的财政投入和分担进行了政策仿真，又对“非缴费型的零支柱”的60岁以上人口群体的保障水平做了财政投入和风险评估分析。

表1 基于多指标聚类的我国农村地区差异类别划分

类别地区

第一类别北京、上海、天津、江苏、浙江、广东(东部)

河北、辽宁、福建、山东、海南(东部)

山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南

第二类别 (中部)

内蒙古、重庆、四川、陕西、宁夏、广西(西部)

第三类别贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆(西部)

数据来源：王舟、方锐帆．区域聚类视角下农村社会养

老保险制度推进模式研究[J]．中国第三届社会保障论坛三

等奖(2008)。

通过对表1中三大类地区实施“国家新农保”制度推进实施的政策仿真研究表明：第一类地区在2012—2013年、第二类地区2015—2016年和第三类地区在2017二2018年的累计参保覆盖率已经都能达到90％以上⑦，这说明三大类农村地区在2020年完全能够实现全覆盖的目标，完全能够在2020年之前实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的设想。

因此，“国家新农保”制度从2009年开始正式实施，并从农业人口的10％到全覆盖的动态目标的最佳实现时间为：第一类别农村地区为：2012—2013年；第二类别农村地区为：2015—2016年；第三类别农村地区为：2017—2018年。

(二)实施建议

为了更好地推进和实施“国家新农保”制度，

我国何时实行新型农村社会养老保险篇五
《我国新型农村社会养老保险制度实施中应注意的问题》

丁建定:我国新型农村社会养老保险制度实施中应注意

的几个问题

丁建定 郭林

2010年03月04日08:24 来源：人民网

2009年9月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（下文简称《指导意见》）。《指导意见》的发布可以看作是我国农村养老事业发展的一个新的里程碑，具有重要的意义，并已在全国各地试点展开。笔者在对《指导意见》和试点工作进行探讨后认为，新型农村社会养老保险（下文简称新农保）在实施过程中尚需注意以下几个问题，否则会对该制度的可持续运行带来不利的影响。

一、如何有效发挥商业保险在新农保制度实施中的作用

《指导意见》指出，新农保制度要与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策相配套，保障农村居民老年基本生活。这可以看做是在制度结构方面上的政策或机制之间的协调。为了保证新农保的可持续发展，新农保制度的运行不仅要做到与其他社会保障政策或机制在结构方面的统筹，而且要合理利用其他政策或机制以支持自身的可持续发展。农村社会养老保险具有一定的特殊性，这就是农村居民收入风险的特点决定了农村社会养老保险制度实施中商业保险能发挥的特殊作用。在新农保实施过程中，商业保险的作用主要表现在以下两个方面：一是它可以通过保证农民的收入而成为新农保制度实施的重要配套机制，这可以看做商业保险支持新农保制度可持续发展的作用表现；二是商业保险尤其是商业养老保险所提供的相关保障能够弥补新农保制度在保障水

平方面的不足，因而成为新农保制度的补充，这可以看做商业保险在制度结构方面的作用。

个人缴费是新农保基金的重要来源之一，而农民的个人收入是个人缴费的基础，如果农民收入不足，缴费能力必然受到限制，不利于新农保的顺利运行。应该看到，农民收入与城镇职工工资收入二者的风险结构和特点存在差异。一般来说，城镇职工工资收入所面对的主要风险是市场风险，企业作为一个市场主体化解风险的能力要明显大于个人，这使得城镇职工工资收入水平比较稳定；而农村居民的收入不仅有市场风险乃至政策风险，如农产品销路不畅等，而且有自然风险，如天灾等，农村以家庭为单位的经营模式使得其化解风险的能力较小，导致其收入不稳定，农村居民比较容易陷入贫困状态。商业保险可以在化解农村居民收入风险、保障农村居民收入稳定方面发挥重要的作用，为农村居民参加新农保提供有力支撑。例如，农村居民可以参加农产品保险，增强其化解自然风险的能力，保障其收入的稳定性，增强其向新农保的缴费能力。

目前，新农保所能提供的保障水平较低。因此，一方面，要随着经济和社会的发展，适度提高新农保的保障水平；另一方面，要用多层次的养老保障制度体系来保障农村居民养老权益。新农保是农村养老保障体系的重要层次，可以在保障农村居民老年生活方面发挥重要作用，商业保险可以作为我国农村养老保障制度体系的补充层次，此外，还要要发挥家庭养老、土地养老和养老救助的作用，构建农村多层次的养老保障制度体系。

二、如何合理界定新农保制度的适用人群与范围

《指导意见》所规定的新农保参保范围即适用人群为年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。在制度具体实施过程中，参保范围的设定应该充分考虑到社会保障制度发展的一般规律和我国具体国情。

一般来说，有城乡差别的社会保障制度建立和实施过程中，对覆盖范围的规定往往将农、林、牧、渔作为一个部类来考察，这是由它们的性质具有内在一致性决定的。从国际经验看，无论是目前已拥有城乡统一的社会保障制度体系的主要国家，在其制度发展初期实施城乡差别的社会保障制度时对参保范围的设定，还是目前仍然实施城乡差别的社会保障制度的主要国家对制度适用人群的界定，一般都是采取将农、林、牧、渔作为一个整体来实施。可以说，在城乡差别社会保障制度设计和执行中，将农、林、牧、渔作为一个部类整体是合理的选择。

《指导意见》中参保范围所规定的农村居民可以看做是从事农业、林业、牧业、渔业的人群集合体。但是，各地在制度的具体实施过程中，一定要根据本地实际情况，充分考虑到上述各类人员的从业特点，在遵循新农保制度本质特征的基础上，适度灵活地推行新农保制度，为有效保障农村居民养老权益奠定基础。

另外，还应该注意在农业、林业、牧业和渔业以及其他行业之间转换职业的人员的新农保制度的合理安排。如最近几年，我国在不同地区采取了退耕还林、退牧还林还草、休渔等积极行动，这使得一些人在农业、林业、牧业和渔业以及其他行业之间转换职业。在新农保制度的实施过程中，要充分考虑到退耕还林、退牧还林还草、休渔等活动所涉及的农村居民的参保可持续性问题，为此类人员养老权益的保障提供制度支持和财力保障。此外，我国是一个多民族国家，各民族之间存在着地域、经济、社会以及民族传统文化的差别。因此，在新农保实施的过程中，要充分考虑到少数民族地区的社会经济状况、民族传统文化等，将新农保制度的基本原则和根本特点与少数民族地区的民族传统文化等方面有机结合起来，不能在各民族之间实行“一刀切”的政策。只有充分考虑到各民族特点的新农保制度才是有效发挥保障农村居民养老权益的机制，只有符合各民族传统文化和社会经济状况等的新农保制度才是可持续发展的制度。

三、如何处理新农保制度与农村其他社会保障制度间的关系

农村社会保障制度体系是一个整体系统，新农保制度是这个整体系统的一个重要子系统。作为农村社会保障制度体系的一部分，新农保制度不可能孤立运行，它的可持续发展不仅与其制度自身的健康运行相关，而且与其他农村社会保障制度的发展紧密相连。建设农村社会保障制度要有全局眼光，要在不断完善新农保制度自身的同时，通过整合相关农村社会保障制度，协调制度之间的关系，优化农村社会保障制度体系，降低制度运行成本，提高制度运行效率。

新农保与农村社会救助制度之间的整合与协调要加以重视。农村五保制度是我国农村社会救助制度之一，五保制度规定对生活没有依靠的老年农民保吃、保穿、保烧、保葬。作为农村五保覆盖群体之一，生活没有依靠的老年农民是五保制度的受益者之一，农村居民被新农保制度覆盖以后，均至少可以领取基础养老金。如果一部分老年农民既符合享受五保待遇的资格，同时又可以领取到基础养老金，那么他们就能够获得双份待遇。这样，农村五保按当地村民的一般生活水平标准所提供的待遇和新农保所提供的基础养老金之和的水平会超过该地区农村的一般生活水平。这不仅使得领取双份待遇的老年人所获得的社会保障水平偏高，而且给养老资源在老年农村居民中的公平分配造成负面影响。因此，应当整合新农保制度和农村五保制度，促进农村社会保障制度体系的健康发展。一方面，应大力发展农村社会服务事业，将农村五保制度为其覆盖对象所提供的服务整合入农村社会服务体系；另一方面，应该规定，参加新农保制度的生活没有依靠的老年人仅享受新农保制度所提供的养老金，而不再享受农村五保的待遇。通过上述两个方面的措施既可以为生活没有依靠的老年人提供适度的社会养老金，又可以为其生活的各个方面提供专业化的社会服务，有利于切实保障其老年权益。需要指出的是，由于新农保制度和农村社会服务的发展是一个长期过程，因此，新农保和农村五保制度的

整合是一个循序渐进的过程。

新农保与农村计划生育家庭奖励扶助制度的整合也是一个值得关注的问题。我国农村计划生育家庭奖励扶助制度建立的目的，旨在通过奖励扶助提高只有一个子女或两个女孩或子女死亡现无子女的农村居民，超过60岁以后应对老年风险的能力，促进计划生育政策的顺利实施，由于其与农村居民养老问题密切相关，可以将其看作我国农村社会保障体系的构成部分。应该看到，符合农村计划生育家庭奖励扶助条件的农村居民确实为计划生育政策的实施作出了贡献，同时，为了计划生育政策继续顺利实施，应当对符合享受计划生育家庭奖励扶助条件的农村老年居民予以奖励，对其老年生活进行保障。考虑到新农保制度与现有计划生育家庭奖励扶助制度在功能上具有交叉性，为了降低制度的碎片化程度，可将农村计划生育家庭奖励扶助制度整合入新农保制度，为符合奖励扶助条件的农村居民支付较高水平的养老金。具备奖励扶助条件的农村老年居民所享受的养老金水平，应该符合新农保制度保基本的原则，他们所享受的养老金水平高于未享受计划生育奖励扶助的农村老年居民所享受的养老金水平的差额部分，应该以能够补偿他们与未享受计划生育奖励扶助的农村老年居民之间家庭保障水平的差距为限，不应过高。

新农保与家庭养老之间的协调倍值关注。随着我国农村社会经济的变迁，农村家庭养老的功能会逐渐弱化，而社会化养老机制在农村养老中发挥的作用将会越来越大。新农保制度会逐渐成为我国农村养老保障体系的核心机制，但是家庭养老应该始终是我国农村养老保障体系的一部分。在新农保实施的过程中，要充分考察新农保与家庭养老之间的动态关系，使二者协调发展。

必须指出的是，新农保制度与农村五保制度、农村计划生育家庭奖励扶助制度、家庭养老三个方面的整合或协调应该统筹兼顾、合理安排，以促进新农保制度的可持续发

我国何时实行新型农村社会养老保险篇六
《我国新型农村社会养老保险的现状与对策分析》

我国新型农村社会养老保险的现状与对策分析

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指导教师：

马克思主义学院 马克思主义中国化 2014级 王磊 任明

2014年10月

我国新型农村社会养老保险的现状与对策分析 摘 要 我国农村人口基数大，人口老龄化趋势严峻，农民的养老问题也日显突出。自国家推行新型农村社会保险制度以来，新型农村社会养老保险在实施过程中受到多种因素的制约，本文从农民参保意愿低，财政投入不足，缺乏法律依靠等多种因素入手，提出加大宣传力度，增加政府投入，建立健全相关法律制度等完善新型农村社会养老保险制度的措施。

关键词 农村社会养老保险 ；现状 ；对策

一、我国农村社会养老保险的实施

（一）传统农村社会养老保险的实践

早在1986年，我国民政部就已经开始探索建立农村社会养老保险制度，在部分农村地区开展社会

[1]养老保险试点，并于1992年下发了《县级农村社会养老保险基本方案》（民办发[1992]2号）。随后，

在全国范围内开展农村社会养老保险的工作。经过多年的探索，农村社会养老保险工作，特别是经济水平相对发达的农村地区取得了一定的成效。如表1所示，到2009年末，我国农村人口7.18亿人，占全国总人数的52.33%。农村参加社会养老保险的人数仅有5243.59万，农村社会养老保险的覆盖率仅为

[2]7.3%，而城镇参保人数达2.3亿，覆盖率为35.2%。通过这些数据的对比，我们可以得出：农村社会

养老保险参保人数少，保障水平低。

表1 2009年度我国城乡基本养老状况分析表

资料来源：《2009年中国人口统计年鉴》，中国统计出版社2010年出版。

（二）新型农村社会养老保险的发展

目前，我国农村人口老龄化趋势严峻，传统家庭养老模式也日趋弱化，为应对这一危机，满足我国农民日益增长的社会养老需求，政府出台了一系列有关新型农村社会养老保险（以下简称新农保）的政策。2009年9月1日，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》(国发[2009]32号)，决定在全国10%的市（县、区、旗）开展新农保试点，在2020年前基本实现对农村适龄居民的全面覆盖[3]。并在2011年开展城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）工作。这是新农保第一次将大量的农民纳入养老保险体系中，是我国社会保障制度走向完善的重要举措。

2010年，我国新农保的试点范围进一步扩大至23%左右；在2011年“十一届全国人民代表大会第四次会议”上，温家宝总理指出，将新农保的试点范围扩大至全国40%的市（县、区、旗）；2012年十一届人大五次会议提出，新农保制度将在年底实现城乡居民的全面覆盖，这意味着新农保制度的全面覆盖将提前完

成[4]。截至2013年底，全国参加新农保和城居保的总人数达到4.98亿人（其中农村居民占4.74亿人），

①其中按月领取养老待遇的城乡老年居民1.38亿人（其中农村居民占1.28亿人）。通过这组数据的对比，

我们可以看出我国新农保覆盖范围明显增大。

（三）全国统一的城乡居民养老保险制度的建立

2014年2月7日，国务院常务会议决定合并新农保和城居保，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，其统一性主要表现在：第一，城乡居民只能开设一个账户参保，居民以往重复参加的养老保险也逐步得到统一。第二，原来的新农保、城居保对每年缴费标准分别设置了5个档次和10个档次,这次统一归并为100元至2000元12个档次。第三是统一管理服务，将新农保基金和城居保基金合并为

[5]城乡居民养老保险基金，逐步推进省级管理，按国家统一规定投资运营。第四是统一信息系统。这一

新政策对于参与新农保的居民而言，受益最大的莫过于农民工，他们免去了重复缴费的困扰，也为他们减轻了经济负担，这就意味着我国社会养老保险制度实现了有效衔接。尽管新的政策提出了一些完善社会养老保险制度的方案，但是，受多种因素影响，我国新农保在实施过程中仍然存在一系列问题。

二、我国新型农村社会养老保险实施中存在的问题

（一）参保人群不均匀，农民参保意愿不高

1.) 新农保的宣传力度不足

在近期的一项调查中显示，绝大部分农民对新农保的了解甚少，虽然地方也在通过开会宣讲、办宣传栏等方式进行宣传，但对于受教育程度较低的农民而言还是起不到预想的效果。在调查中发现，三分之一的农民不清楚新农保的政策，一半以上的农民不清楚新农保基金的缴费标准[6]。农民大多是从他人口中获得有关新农保的信息，这就很难确保信息的准确性，甚至会扭曲新农保的真实性，进而导致农民对新农保的参与意愿低。

2. )农民年龄越大，参保意愿越高

新农保的一个特点是领取养老金的年龄为60岁，在新农保工作开展时已满60岁且没有享受其他城镇养老保险的人，不需要缴费，每月就可以领到养老金，并要求子女符合条件的情况下必须参保[7]，这是采用父母与子女捆绑式的方式。对于年满60岁或接近60岁的老人而言，他们很愿意参保，因为不需要交多少钱甚至不缴费就可以享受到国家发给他们的养老金了，这是对他们基本生活的一种补贴。但对于多数年轻人而言，他们需要累积缴费15年，年满60岁时才可以领取养老金[8]，缴费年限长，因此参保意愿很低。

3. )经济贫困的地区农民参保意愿较低

在经济欠发达的偏远地区，农民生活条件差，特别是西部地区一些居住在大山里的居民，他们缺少经济来源，养家糊口就已经很不容易了，一年100元的养老金对他们而言是个大数目，很难支付得起。尽管在60岁后能够得到国家发给他们的养老补助，但因经济状况差仍不愿参保。而在经济相对发达的中西部地区，农民的生活水平相对较高，特别是已经步入小康生活的农民，参保意愿普遍高于西部地区。

（二）政府财政投入不足，农民支付困难

1.) 政府财政资金投入比例小

新农保政策规定，新农保基金由个人、集体、政府共同承担，实行以“个人交纳为主，以集体补贴为辅，国家给予政策扶持”的原则[9]。根据农村目前的经济情况，参保人大多选择最低档100元缴费，虽然政府投入数额很大，但我国农村人口基数大，平均到每个农民身上就很少了，再加上部分地区农村经济发展滞后，没有什么经济来源，集体补贴就出现空缺，养老金实际上还是靠个人交纳的。有一定经济基础的农民愿意参保，经济能力较差的农民就不愿参保，这就出现了“保富不保贫”的现象，这显然是与我国社会保障制度背道而驰的。这就使得农民的社会养老保险水平难以得到提高，农村的社会保障也难以达到预想的水平。

2. )新农保支付能力差，无法满足老人的基本生活需求

新农保基金的计算方法：个人领取额=个人账户积累额/139+基础养老金；个人账户积累额=个人缴费额+政府补贴+相应的存款利息+可能的集体补贴[11]。如果每人每年交100元，连续15年，个人缴费额总共为15*100=1500元。目前国家规定，政府应该对个人缴费进行补贴，现行标准为最低30元，各地政策不一，按照最低标准算，15年共得到缴费补贴为450元。60周岁时你的个人账户里共有

1500+450=1950元，目前，基础养老金为最55元，各地根据经济实力可以增加，以后经济发展好了也会增加。其中的利息和集体补贴可以忽略不计，所以60岁时领取金额为：1950/139+55=69元。如果每人每年交500元，计算得出60岁时领取的金额为112元。按现行养老保险制度规定补助给农民的养老金，无论家庭收入高低，都无法满足参保人的基本生活支出[12]。新农保的支付水平低，领取的少，再加上生活水平的不断提高，养老金占整个生活消费支出的比例越来越小，不能满足老年人的基本消费支出，特别是生活难以自理的老人，难以达到我国建立社会养老保险制度的目的——保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源，这就使得新农保政策的实施缺乏吸引力。

（三）新农保的法律制度不健全

1. )缺乏坚固的法律依靠

任何一个政策的顺利实施都需要以法律为支撑，同样，新农保政策的顺利实施也离不开法律的支撑。在我国，有关农村社会养老保险的政策法规只有民政部1992年发布的《县级农村社会养老保险基本方案》（试行）和2009年9月4号国务院办公厅发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》这两个文件[13]。这两份文件只是对新农保政策做以说明，但不具有法律约束力。目前我国并没有具体的相关法律来规范新农保的实施，因此，新农保的实施缺乏坚固的法律依靠。

2. )新农保制度缺乏有效的监督机制

新农保制度实行县级管理，管理过于分散，工作人员业务素质参差不齐，使得养老金难以得到很好的投资。另外，养老基金的投资和管理不能得到各部门和人民群众的有效监督。虽然各地区县政府都对基金的收取、管理和发放做出了严格规定，但易受行政干涉、基金挪用等影响，并无法保证基金安全。

3.) 个人缴费额度缺乏制度依靠

新农保个人缴费额度分为100-500元五个档次，农民可以根据自身实际情况选择缴费金额。一些生活富裕的农民完全可以支付得起每年400元、500元的养老金，但由于没有相关制度的约束，绝大部分参保人都愿意选择最低档次的缴费额，使得多种档次的弹性选择蜕变成单一的缴费额度，这对于完善我国农村社会保障制度也是一种挑战。

三、完善我国新型农村社会养老保险的对策分析

（一）加大对农民的宣传教育

目前我国大多数农民文化程度不高，而新农保的对象恰恰就是广大农民。为了使新农保政策能够走入每个家庭，一方面，相关部门应当定期开展有关新农保的学习活动，组织村民一起了解和学习新农保的相关政策。在每个村庄张贴宣传页，还可以借助电视、广播、网络等多种渠道进行宣传。基层干部也应主动向农民讲解新农保的好处，解除他们的疑惑和猜想，使农民能对新农保有正确的认识。另外，还要注意农民“随大流”的心态，相关工作人员要有重点，在开展宣传工作的时候，可以先对有一定文化基础的农民进行宣传，让他们带动周围其他人参加新农保[14]。另一方面，农民也要不断提高自身的文化教育水平，多学习知识，多听新闻，增长自己的见识。通过政府与农民个人的共同努力，让农民真正了解新农保政策，清楚养老金的计算方法，知道自己的钱用在了哪里，未来会有什么样的收益，为新农保工作的顺利开展奠定基础。

（二）大力发展农村经济，提高农民的家庭收入

在新农保政策实施过程中所面临的所有问题中，其根本原因还是农村经济发展水平低，要发展农村经济，需要国家、集体和个人的共同努力[15]。农业是农村经济的核心，要发展农村经济，首先应发展农业。第一，国家应进一步推进惠农政策，逐步加大对农业的补贴力度，逐步完善农业设施，及时做好农业灾害的防控与补救工作。第二，各乡镇有关部门应加大对新型农业的宣传力度，派相关农业专家对土地进行检测，使用适合本地区土质的化肥，发展适合本地区的农作物品种。同时也要根据市场需求，适当种植蔬菜、水果等农作物。在农闲季节，也可鼓励村民饲养牲畜，增加农民的经济来源。第三，农民应改变以土地为生的观念，可以将土地承包给他人，积极外出择业，鼓励自主创业，并带动其他人致富。

四、结语

以上是我对我国新型农村社会养老保险制度的实施现状、存在问题及完善措施进行的分析。如今，国家已出台合并新农保和城居保的政策，合并后新农保所存在的制度衔接、重复缴费等问题会逐步得到解决。本文在分析完善新农保的措施中，对如何建立健全法律制度以及完善新农保的服务资源配置等问题的论述还不够成熟。我国目前农村社会养老保险制度还不成熟，如果国家重视发展农村经济，给予农村社会养老保险以足够的重视，相信新型农村社会保险制度一定会深入民心。完善新型农村社会保险制度不仅促进农村经济的转型，同时也能带动城乡一体化的发展，为我国建设和谐的新农村提供良好保障。

参考文献

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[15]凌文豪.新型农村社会养老保险参保行为的影响因素研究[J].社会主义研究,2013(06).

我国何时实行新型农村社会养老保险篇七
《浅谈我国新型农村社会养老保险制度》

2013届本科生毕业设计（论文）

题目： 浅谈我国新型农村社会养老保险制度

学 生 姓 名： 曾晓婷

院 系： 管理学院公共管理系

专业、班级 ： 公共事业管理1班

学 号 ：指 导 教 师：完 成 日 期：

二 〇 一 三 年 六

月

摘 要

我国的农村居民面临的社会经济背景与发达国家不同，它处在经济转型的过

程中，农村养老保险问题则是中国社会保障制度改革创新的难点和重点。长期以

来，我国农村一直依靠传统方式进行养老。而传统的家庭养老模式难以维系广大

农村居民的养老需要，同时也制约我国农村经济发展和社会稳定，迫切需要建立

一套完整又切实可行的新型农村社会养老保险制度，这已越来越受到各级政府的

关注和学者的思考。妥善解决农民的养老问题，借鉴经济发达地区的成功经验，

对于完善我国的社会保障体系，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会的

建设具有重要意义。因此，本文要通过对我国现行新型农村社会养老保险制度实

行中面临的问题进行分析，提出若干具体政策建议，以推动我国新型农村社会养

老保险制度的建立和完善。

关键词：农村；养老保险；农村社会养老保险；新型农村社会养老保险制度

Abstract

Rural residents in China facing the social economic background, different from

the developed countries, it is in the process of economic transition, problem of rural

endowment insurance in China is the reform of social security system innovation

difficulty and key. Long-term since, our country rural has relied on traditional ways of

nursing. But the traditional family pension mode difficult to sustain the public need,

but also restrict China's rural economic development and social stability, it is urgent to

establish a set of complete and practical model of rural social endowment insurance

system, this already more and more get the attention of various government and

scholars thinking. To properly resolve the farmers' old-age problem, draw lessons

from the successful experience of economic developed areas, to improve the social

security system in our country, urban and rural economic and social integration

development, realize the harmonious social construction has important sense.

Therefore, this article through active to our country new rural social pension

insurance problems undertake an analysis, put forward some specific policy

recommendations, in order to promote China's new rural social pension insurance

system establishment and the consummation.

Key words: Rural; endowment insurance; rural social endowment insurance;

rural social endowment insurance system

仰恩大学毕业论文

目 录

摘

要……………………………………………………………………………......III

Abstract………………………………………………………………………………..II

I

引 言……………………………………………………………………………......1

一、农村社会养老保险的概述……………………………………………………… 2

（一）养老保险的涵义……………………………………………………………2

（二）农村社会养老保险的涵义…………………………………………………..2

（三）新型农村养老保险制度……………………………………………………… 2

二、我国农村社会养老保险发展历程…………………………………. ……….. … 3

（一）我国早期农村社会养老保险的发展…………………………. …………….3

（二）我国新型农村社会养老保险的发展……………………………………….. .8

三、完善我国新型农村社会养老保险制度的建议………………………………....12

（一）建立财政投入机制，逐步增加财政投入……………………. ……………12

（二） 开拓养老基金来源渠道,确保保险基金增值………………………. …….12

（三） 做好转移衔接工作，满足城市化进程需要……………………………… 13

（四） 合理提高农保水平，提高农民参保兴致…………………………………14

（五） 明确农保法律地位，保证农保工作有法可依…………………………….14

结 语…………………………………………………………………………….15

参 考 文 献………………………………………………………………………...16

致 谢……………………………………………………………………………..17

仰恩大学毕业论文（设计）

引 言

进入新世纪以来，中国经济和社会发展进入到一个崭新的时期。2004年底，65岁及以上人口占总人口的比例达到了7.6% ，全国人口年龄结构老龄化的程度在加快，出现了“未富先老”现象。我国是个农业大国，中国农村人口占全国总人口的58% 以上，在城市化过程中，农村青壮年劳动力大量涌入城市，进一步加剧了农村老龄化程度。长期以来，我国农村一直依靠传统方式进行养老。然而传统的家庭养老保障模式不但受到我国计划生育政策带来的因子女数减少而照料资源不足的影响，而且也受到社会经济体制变革所带来的农村家庭子女价值观念变化的冲击。与此同时，传统家庭养老保障所依赖的土地经济保障能力，不但因为土地产出的偏低而且也因为人均占有的耕地量的减少而减弱。传统的家庭养老模式难以维系广大农村居民的养老需要。在这种情况下探讨如何建立健全的农村社会养老保险制度，使广大农民在老年来临之时能够得到一份切实的社会保障，是国家面临的一个迫切而又艰巨的问题。

本论文要通过对我国现行新型农村社会养老保险制度实行中面临的问题进行分析，提出若干具体政策建议，以推动我国新型农村社会养老保险制度的建立和完善,早日解决农村的养老问题。

我国何时实行新型农村社会养老保险篇八
《我国新型农村社会养老保险的基本情况》

我国新型农村社会养老保险的基本情况

我国于1999年开始步入老龄化社会，进人21世纪后，我国60岁以上老年人口已达1 .32亿，并且以每年3.2%的速度急剧增长，2030年到2050年中国即将面对人口老龄化最严峻的时期。如何保障老年人的基本生活，并为他们提供健康、娱乐和照顾服务等成为社会必须关注的问题。与此同时，随着城市化进程的加快和农村青壮年劳动力持续向城市迁移，农村人口老龄化的形势更加严峻。因此，农村养老问题已成为社会和政府关注的焦点。农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，也是当前我国社会保障体系建设的薄弱环节。国内学者对农村社会养老保险问题的研究始于20世纪80年代。1992 年，民政部颁布了《县级农村社会养老基本方案》，对农村社会养老保险的研究出现了第一个活跃期。2006 年月，党的十六届五中全会提出社会主义新农村战略后，对农村社会养老保险的研究开始进入第二个活跃期。下面对中国农村社会养老保险的发展过程进行分析总结，并提出发展对策。

一、上世纪 90 年代以来我国农村社会养老保险发展的三个阶段

1．第一阶段（1992—2006），“老农村社会养老保险”阶段

我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初，1992 年民政部制订并下发了《县级农村社会养老保险基本方案》，自此，农村社会养老保险工作在各地展开。1998 年以后，这项农村养老保险基本处于停滞状态，主要原因来自制度设计的缺陷。表现为： 一是资金筹集模式单一。农村社会养老保险资金筹集方式为“个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持”。在大部分农村，地方集体经济薄弱，难以为社会养老保险提供补助，国家政策扶持一般也只是对乡镇企业支付经济补助部分予以税前列支，地方财政也仅负担养老保险经办机构的费用，除此之外，几乎没有其他扶持政策。集体补助基本上得不到落实，又缺乏国家公共财政的补助支持，因而缴费实际上完全由农民个人负担，全国大部分地区农民收入较低且不稳定，个人缴费难以持续，农民参保的积极性不高。二是保障水平低。人均月领取标准在10 元以下，有的地方只有每月 2 元，因而农村养老保险不能满足农民年老以后基本养老的需求。

2．第二阶段（ 2007—2008），新型农村社会养老保险自主试点阶段 为加快农村社会养老保险制度建设的步伐，原劳动和社会保障部于 2006 年 1 月，选择北京市大兴区等 8 个县市区，启动了新型农村社会养老保险制度建设试点准备工作。各省市在这一时期自行选择少量地区开始自主试点工作。与 90 年代农村社会养老保险个人储蓄性缴费模式相比较，新型农村社养老保险的缴费模式的最大亮点是，农民参保采取个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的方式。个人年缴费标准为 200 元至 800元 4 个档次，参保者可自愿选择，同时县财政和乡镇、村以及乡镇企业要视承受能力分别按农民缴费额的 10% 或 20% 比例补助或补贴，计入农民个人账户。新型农村社会养老保险尽管有了良好的起步，按照科学发展观以人为本的要求，按照广大农民的期待，试点中还有一些需要解决的困难和问题： 第一，新型农村养老保险自主试点缺乏系统性政策规范。尽管党的十七大和十七届三中全会对农村社会养老保险非常重视，但在实施层面国家还没有新型农村养老保险制度出台。在操作性上还有许多空

白，有关新型农村养老保险的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等具体内容的全国性指导政策和实施细则一直没有出台，因而各地模式不统一，试点缺乏操作层面的政策支持。新型农村社会养老保险难以大规模推广，进而影响了农村社会养老保险体制的构建。第二，新型农村社会养老保险缺乏财政资金投入。在城乡二元的模式下，公共财政的资金对农村社会养老投入严重不足。公共财政用于养老保障的资金投入，绝大部分拨付给了城市职工，而用于农村社会保障的公共支出甚少，只停留在养老救助方面，没有养老保险的财政投入。由于中央及省级财政没有投入，建立覆盖农村居民的养老保险制度，目前只依靠县（ 市） 级财力。因而新型农村社会养老保险的发展面临资金困难以及参保农民积极性不高等问题，同时也影响了体制层面的完善。

3．第三阶段（2009 年—现在），新型农村社会养老保险正式试点阶段 值得注意的是，第二个阶段新型农村社会养老保险的自主试点是由原劳动和社会保障部组织，选择在北京市大兴区等 8 个县市区进行。而第三个阶段新型农村社会养老保险正式试点由国务院决定，试点逐步在全国推开。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院于 2009 年 9 月 1 日颁布《关于新农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从 2009 年起开展新型农村社会养老保险试点。明确2010年实施全国农村居民 10% 的试点任务，2020 年实现全覆盖的目标，下决心解决农民老有所养问题。

二、新型农村社会养老保险试点现状及存在的主要问题

1． 新型农村社会养老保险试点现状

新农保的一个显著特点，就是把所有农民都纳入到了这一制度的保障之中。首先，国家财政保根本，体现了政府的责任。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，目前标准为每月不低于 55 元，对东部地区给予50% 的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年 30 元。

新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。在个人缴费方面，缴费标准目前设为每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500 元 5 个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。在

集体补助方面，有条件的村集体对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助以及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

根据人力资源和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙在 2010 年 5月召开的中国农村经济论坛上通报的情况，截至 5 月初，我国新型农村养老保险参加试点的 27 个省区 320 个县和 4 个直辖市的部分地区已有 5199 万人参保，占试点地区 16 周岁以上农村人口总数的 78% ，1633 万名经确认符合条件的农村老年居民已按月领取养老金。

2． 新型农村社会养老保险试点存在的主要问题

（1）制度设计不尽合理。一方面，新型农村社会养老保险制度没有将基础养老金与缴费年限挂钩，缴费年限再长，基础养老金也还是 55 元，中青年农民觉得不划算，参保积极性低于 60 岁以上老人。另一方面，新型农村社会养老保险保障水平较低。如果个人从 16 周岁起每年交纳 100 元，年满 60 岁后，每月个人帐户才能领到 70 元左右。从符合条件的参保人群分析，出现了年龄越小，参保率越低的状况。

（2）新农保政策执行不力。第一，新农保政策宣传还不到位。虽然试点地区各级工作人员注重对新农保的宣传，但部分农民对新农保政策仍不够理解。农民一是担心交钱养老是否安全？ 二是担心交钱养老是否值得？ 面对陌生的新农保政策，淳朴但生活不易的农民，自然要对它能给自己带来的实惠做出周密的判断。因而还要进一步加大政策的宣传力度。第二，农民缴费后缺少有效凭证。参保农民保费在银行代扣代缴后拿不到有效凭证，部分农民有顾虑。第三，政府补贴出现“打折”现象。 主要表现在部分试点县要求年满 60 岁老人如果想获得基础养老金，其符合条件的子女也必须参保。这种做法存在比较大的隐患，主要问题包括： 部分子女与父母的矛盾会加大、中青年农民对新农保产生逆反心理、农村资金净流出等等。

（3）经办工作机构不健全。一是县级经办机构人员编制偏少，办事效率不高。目前，各试点县经办机构在编人员大多在 5 人左右。对新参保的农村居民，经办机构要进行参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等业务的办理，如此庞大的工作量，在编人员远远不能完成现有工作。各试点县只能通过借调和选聘增加工作人员，由于编制紧张，无法为新增人员安排编制，极大地影响了他们的工作积极性和主动性。二是乡镇经办人员不固定。一些乡镇负责经办社保的人员稳定性差、工作变动频繁，不利于新型农村社会养老保险试点的开展。三是工作经费缺乏长远规划。各试点县只安排了新型农村社会养老保险启动专项资金，对未来的工作经费缺乏长远筹划。

(4)各地出台的新农保政策差别很大，为以后制度衔接和提高统筹层次增加了难度。劳动和社会保障部起草的《关于推进新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，因认识不一致，该文件一直没能出台。新农保在山东省尚处于试点阶段，省里缺乏明确的政策导向，各地实施的新农保制度从政策框架到制度模式，差别都很大。有的地市有详细的实施意见，有的只是勾画了一个制度框架，任由下面县市各搞一套。这就为以后制度衔接和提高统筹层次增加了难度。

(5)新农保的筹资机制决定了其存在很大的政策风险。在筹资机制上，新农保坚持个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方分担的原则，与老农保个人缴费为主、集体补助为辅、围家政策扶持相比，体现了作为社会保障主体的政府的责任。但同时我们也看到，即便在少数试点地区，财政对农村社会养老保险的投入，主要放在县、乡政府，中央、省、市三级基本没有投入。从目前的体制看，县、乡两级政府，普遍存在财政困难，很多地方都是吃饭财政，不仅对新农保的补贴力度小，且资金来源不稳定，因没有国家和省级财政的支持，今后地方经济发展的不确定性使新农保无论在基金筹集还是待遇支付方面都存在不言而喻的风险。

(6)新农保的覆盖面仍然较低。目前，山东省新农保的参保人员总计84万，其中相当一部分是被征地农民，特别是人均占有土地少于0.3亩以下的农民，农村人口中占主体的从事农业生产的农民基本没有被覆盖。与老农保以乡镇企业职工、村干部、民办教师等为主体相比，参保对象客观上仍具有选择性。

(7)新农保投资管理政策不完善，基金保值增值难。长期以来，农村社会养老保险以县(市、区)为单位进行统筹管理在体制上是政事不分，农保经办机构实际上既是管理者，又是投资者；目前，新农保仍以县(市、区)为统筹单位，县(市、区)级对农保基金的管理，普遍存在着管理手段落后、管理人才缺乏、规模不经济、易受当地领导行政干预等问题。在基金保值增值方面，由于缺乏统一规范的投资运营办法，基金投资无章可循。按规定基金主要存银行和买困债，在银行利率和围债收益率持续走低时，基金难以实现保值增值。

四、进一步健全完善新农保制度的对策建议

(一)加强省政府及主管部门对全省新型农保工作的指导。从国外经验看，社会保障制度的推进需要立法先行。从2003年算起，山东省进行新农保试点已经快5年，对实践中一些好的做法、经验和制度安排，应及时总结，争取尽早以省政府文件的形式下发《关于推进新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，以加强对全省新农保工作的指导。指导意见要对新农保的参保对象、范围及参保人应有的权利，各级政府的责任，各级财政拨款支持的初始比例以及逐年增长的比例，农村社会养老保险机构的设置，基金的筹集、管理、发放，农民享受养老保障的程序，侵害农民社会养老金权利行为的处置等问题，作出详细规定，以使我省的新农保工作有章可循，改变目前农村社会养老保险各自为政的局面。

(二)建立公共财政对新农保制度的支持机制。农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持，这是发达国家建立农村社会养老保险制度的基本经验。目前，由于城镇社会养老保险已使中央财政困难重重，省级财政主要对落后地区和欠发达地区的社会保障进行转移支付，因此，对新农保的财政补贴主要来自县乡政府。但从城乡经济社会协调发展的角度来看，社会保障投入在财政支出方面应放在优先地位，新农保制度建设要逐步体现中央和省、市各级财政的责任，这是该制度可持续发展的重要条件。具体来说，首先，市、县二级政府可每年从土地出让和拍卖收入中提取一块、财政预算安排一块、预算外收入切出一块，用于建立农村社会养老保险专项基金；其次，中央和省级政府也应从每年的财政收入和土地出让收人中提取一部分，除用于建立中央支持新农保制度建设的专项资金，其余通过转移支付充实地方农保专项基金；农保专项基金可由省级农村养老基金管理机构进行集中管理，以降低管理风险。

(三)进一步创新新农保制度的具体实施方式。由于山东省经济社会发展的不平衡，要按照分类指导原则，对各地新农保操作实施不同的推进政策：一方面，有条件的地区，以缴费补贴的方式建立公共财政投入与农民参保补贴制度，建立覆盖全体农民的新农保制度。另一方面，针对有些欠发达县尤其是西部地区的部分县目前还不具备财政支持建立新型农保制度的条件，必须对新农保制度的实施方式进行进一步创新。借鉴其他省的相关经验，可以考虑实行以下做法：一是中央及省级财政直接建立用于支持新型农保制度建设的专项资金，重

点用于支持粮食主产区和中西部地区新农保制度建设。二是研究制定龙头企业资助农民参加新农保缴费免税的鼓励政策和实施办法。三是研究制定与银行合作开展保险证质押小额贷款管理试行办法和个人账户基金借支办法等。通过上述办法，建立起引导、扶持和激励农民参保的机制，探索在经济欠发达地区建立新农保制度的现实可行的办法，以扩大新农保的覆盖面。

(四)实现农保经办工作的规范化、信息化和专业化。农保经办工作是面对每一个参保个人的，这种特点要求经办工作必须做到规范化、信息化，专业化。在城乡统筹的大背景下，实现城乡社会保障一体化是必然趋势，农保经办工作的规范化、信息化和专业化必须与该趋势相结合。这就需要在新农保制度推进初期，就考虑其与其他社会保险制度在各个层面上的衔接，使新农保和城保的经办机构和人员是融通的，技术手段是共用的，信息资源是共享的。比如，在新农保信息系统和组织机构方面，要力争使农保工作建筑在城保的公共网络和管理系统之上。新农保计算机网络可以和城保共用一个平台，一个主机，农保占其中一个模块。人员方面，村里面应设劳动保障协管员，由县里直接管理，这部分人不只承担农保工作，还管医保，管就业。这些措施不仅使社会共有资源的功能发挥到最大化，还能推动农保经办工作的规范化、信息化和专业化。

(五)建立农保基金有效管理与保值增值机制。新农保制度主要是以个人账户为主，随着覆盖面的扩大，基金结余额会越来越大，必须建立基金的有效管理和保值增值机制。从长远看，对农保基金的管理，可遵循以下思路：一是建立省、市(县)两级政事分开的管理体制，行政单位负责制定政策，事业单位负责基金管理。农村养老基金由省、市(县)共管，省级负责基金管理，县(市)负责基金的收缴和发放；二是尽快出台基金运营政策并拓宽运营渠道，确保基金保值增值。中央政府可每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率；也可确定一定比例，投资一些风险小、收益高的基础设施建设项目。这样既保证基金有较高的回报率，叉可解决建设资金不足的问题。三是加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。同时，建立基金管理部门定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告基金运营情况的制度。

我国何时实行新型农村社会养老保险篇九
《试论我国新型农村社会养老保险制度》

试论我国新型农村社会养老保险制度

来源：中国论文下载中心 [ 11-06-17 16:39:00 ] 作者：李明 李丞北 编辑：studa090420

论文摘要：随着中国经济的发展和人口结构、家庭结构的改变，农村老龄人口的养老问题成为了国家关注的重点，党的十七届三中全会指出，农村养老保障问题，对经济、社会、政治发展乃至实现全面小康社会目标，构建和谐社会具有重大的现实意义。本文从我国实行的新型农村社会养老保险制度出发，通过对这一政策的分析，提出对我国农村养老保障的几患建议。

论文关键词：新型农村养老保险；农村养老保险；问题；建议

据2008年人口变动抽样调查结果推算，2008年我国65岁及以上人口已占总人口的

8．3％，与2000年第五次人口普查相比，又上升了1．3个百分点，表明我国的人口老龄化仍在进一步发展，并有加速趋势，而其中农村老龄人口占75％左右。这就意味着解决了农村养老问题，就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题。养老保险制度是化解老年经济生活风险的重要管理方法，是保障老年经济生活安全的有效约束机制，也是社会经济保障制度的重要组成部分。

一、我国现行农村养老现状分析

我国农村居民长期以来实行的是以“家庭+土地”为主的养老保障模式，农村老人的养老生活方式主要有多代同堂型、分居赡养型和独立生活型三种。但是，自上世纪80年代中期城市经济体制改革以来，城市化和工业化进程加快，大批农村剩余劳动力向城市工业部门转移，这在很大程度上使农村人口加速老龄化；大量农用土地被国家和集体强制征收用于城镇建设，耕地减少，农民难以增收，土地养老模式被打破，失地农民亟待养老保障；加之计划生育政策的实施使农村家庭规模加速小型化，农村家庭人口已经实现了由多子女家庭结构向“421”家庭结构的转变，目前逐渐出现“621”乃至“821”家庭结构，这种家庭结构的变化客观上使得子女养老的比例在下降，传统的养老观念受到冲击。这些给农村传统养老保障模式带来巨大的冲击。

我国原有的农村社会养老保险是在上世纪80年代末90年代初开始进行试点的，主要依据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及各级主管部门下发的业务指导性文件，基本运作方式是：建立农村社会养老保险事业管理机构，为农民设立个人养老保险账户；保险费以个人交纳为主，集体给予适当的补贴，个人缴费和集体补贴全部记在个人名下；以县级为基本核算单位，逐步分级负责保险基金的运营和保值增值；参加保险者达到规定的领取年龄时，根据其个人账户基金的积累总数确定领取标准。由社会保险机构定期计发养老金。但是，“老农保”在执行过程中存在着很多问题，由于大部分地区的集体经济处于非常薄弱状态，各地集体补助标准千差万别，甚至很多地方根本得不到落实，没有体现出社会养老保险的社会性、互助性以及公平性原则；税务系统并没有相关的税收减免政策规定可以执行；国家财政、地方政府均没有给予应有的财政支持和政策支持；投保金额基本上都集中在低档次的投保水平上，所以保障基本生活的原则很难实现；缺乏有效的基金监督机制，以致造成过多的行政干预和违反政策，强行拆借、挪用农村社会养老保

险基金的现象比较普遍，有些基金已被挪用多年，至今难以收回。这样，参保农民的养老问题并没有得到彻底解决。

二、新型农村社会养老保险制度

深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、推进社会主义新农村建设，是“十七大”报告提出的重要任务。我国是人口大国，并且80％人口在农村，因此，农民问题的解决便成了完成这一任务的关键，而农民问题中养老保险又是重中之重。鉴于旧农保制度由于种种原因出现停滞和落后，所以亟需探索建立新型农村养老保险制度。

2009年9月1日国务院颁布的国发(2009)32号文件《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中指出，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，逐步解决农村居民老有所养问题。这一政策的出台和试点实施，意味着中国农民自古以来依赖土地和家庭养老的模式即将发生改变，对于农村居民而言可谓是一件大事。

新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民

普遍参保；中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。 探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10％的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。但是，中国农村养老问题是否能就此解决，新型农村养老保险制度具有怎样的生命力，有待探索。

三、“新农保”在执行过程中存在的问题

(一)宣传不到位。对于“新农保”的宣传与推广，采用的宣传手段较为单一，主要是以本地政府宣传部门为主，并没有过多的借助其他媒体手段。而农村人口，尤其是青年劳动力流动频繁，且有部分是常年不在家，家中多为留守老人和留守儿童，对于政策的理解并不到位。

(二)缺乏指导各地新型农村养老保险的具体政策。由于各部门认识不一致，具体规范新型农保制度的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等重要内容的具体指导意见一直没有出台，再加上乡镇缺乏专职、专业保障人员，且缺乏专业知识，对于新事物适应能力缺乏经验，群众有疑惑得不到及时答复和解决，影响到了政策的推行。

(三)部分地区融资压力较大。虽然“新农保”政策缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。但是，在一些西部财政情况不太好的地区和贫困地区，个人缴费这块恐怕对一些家境不好的农民也会形成一定的压力。

(四)制度衔接问题。一方面已参加“老农保”、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并人新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇，但是，有一些。„老农保”参保人以前缴纳的保险金以何种方式并

人，资金以前运用产生的收益如何计算。另一方面，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，这意味着这一部分人的基础养老金将形成“国家债务”、“转制成本”，长期看对中央财政、地方财政会形成多大的需求和财务压力。此外，不少地区还探索出农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度，参加“新农保”后，这些制度怎样处理。

(五)资金运作与监管问题。由于新农保的建立符合中国农村养老需求，当期马上就会有相当一部分农民加入进来，这样也会形成相当大的缴费收入，对于新农保的农村养老基金的管理、增值保值带来新的挑战和问题，要有什么样的投资策略，如何增值保值，资金的安全性有谁来保证，由谁来监管，这也需要在管理方面马上出台相应的新政策。

四、对策与建议

(一)采取积极全面的宣传政策。针对目前农村人口流动频繁，群体意识不强的现状，循序渐进，相关部门充分利用各种媒体、采取形式多样的方式，在全国各地采取办电视专题讲座、印发宣传手册、制作宣传牌、彩装宣传车等形式，合理有效地宣传农村社保的政策，提高农民的养老保险意识，教育群众树立防老、养老、敬老意识，使农民真正意识到社会保险是养老的可靠保障，自觉、积极参保，使保险进入农民的思想里，成为生活的部分。同时也要将政策宣传到位，不能急于求成，建立农村社会养老保险制度是项工程非常浩大的工作。

(二)出台具体的指导措施。针对不同地区的不同经济情况和人口结构，在全国性政策的指导下，具体问题具体分析，尽快制定出台具体的指导意见，对于新型农保制度的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等规范到位。同时抓紧建立专业的基层社保单位，确保政策的顺利实施。

(三)建立多渠道的资金来源。社会养老保险制度作为一种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费，缴纳保费的多少应取决于当地的经济情况，设置多个缴费档次，鼓励当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助，对于特殊地区，国家加大财政补助力度，变全年一次趸缴为分期收缴，以缓解群众和地方政府的经济压力。

(四)做好新旧制度的衔接。新老制度的衔接是“新农保”政策开展的一个关键点，其制定和实施得难度比较大，需要进一步研究制度衔接的办法，兼顾公平与效率。新农保制度与其他社保政策之间应可以相互转换、衔接。“新农保”在制度制定时需留有接口，以便将来与其他养老保障制度衔接。一是制定与其他社保政策的详细转换办法在统筹区域范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题；二是完善养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。

(五)保证资金运作的安全性。新农保实行基础养老金与个人账户养老金相结合的制度。其中个人账户将会积累起大量的养老保险基金，保值增值将成为各级政府部门的重大挑战。为了更有效率地运用农保基金，保证其安全性，必须提高新农保基金的统筹层次。要加强

立法，为农保资金的运营和投资营造良好的环境。要加强监管，防治农保基金的挪用、挤占、挥霍与浪费。要加强对我国金融市场的培育，为农保资金的投资创造宽松的外部环境。

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