农村养老保险改革

导读：　农村养老保险改革篇一《农村养老保险政策改革措施》 ...

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农村养老保险改革篇一
《农村养老保险政策改革措施》

浅议目前我国农村养老保险制度存在的

问题与解决对策

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中文摘要

农村养老保障制度是全面建设小康社会，构建和谐社会以及建设新农村的一个重要组成部分，是实现农民增收、促进农村稳定、提高农业发展水平的重要支撑，也是现实城乡统筹发展和贯彻以人为本执政理念的根本体现。建立健全完善的农村养老保险制度，既是当前我国经济社会发展面临的一项紧迫任务，也是各地贯彻落实社会主义新农村建设的必然要求。而对于传统的农业区域而言，农村养老保险制度的完善，对于稳定农村经济、促进农业发展更是具有积极的现实意义。考虑到我国的计划生育政策, 加速发展的城镇化进程，产业结构不断调整的大背景, 面向大多数人的农村养老保障制度如何能在新时期防范风险、防止农村老年贫困，必将成为经济社会发展中至关重要的政策议题。

本文共分为五个部分：第一部分：引言；

第二部分：农村社会养老的现状；

第三部分：农村社会养老保险现状产生的原因；

第四部分：解决的对策；

第五部分：全文总结。

关键词：农村养老保险，社会保障制度，现状，对策

一、引言

农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。十多年的农村养老保险制度的改革与实践取得了初步成果，同时也存在着一些无法回避的问题。目前，我国农村传统的家庭养老体制已陷入困境，其存在的基础从根本上发生了动摇。从长远来看，只有建立和完善包括农村养老保险制度在内的农村保障制度，才能彻底解决现存的养老保险问题，提高农村养老保障水平。

二、农村社会养老的现状

1. 老龄化加快

自70年代我国成功地实施计划生育政策后，我国人口的年龄结构发生了重大变化。1964年第二次人口普查时，我国60岁以上老年人占总人口的比例为

5.86 ％；1982年第三次人口普查时，比例为7.64 ％；1990年第四次人口普查时，比例上升到8.59 ％。目前我国老年人口已达1.25亿人，达到10 ％的老年型标准，预计到2020年将有2.3亿老年人，占总人口的15 ％左右，2050年将达4亿多，占总人口的26 ％左右。人口老龄化在给经济和社会发展带来沉重压力的同时，也给家庭带来沉重负担，老年供养系数上升，劳动年龄人口负担加重。1991年60岁以上老人供养系数为13.74 ％，2000年为15.6 ％，预计2010年达到17.62 ％，2020年达到23.77 ％，2050年达到48.49 ％。

2. 农村社会养老保险的覆盖范围小，覆盖对象有缺陷

目前我国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75 % 在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。1998年建立社会保障网络的乡镇仅占全国乡镇总数的41 %，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20 %。另外，据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。

3. 传统的家庭养老保险的功能被削弱

家庭养老是农村养老的主要方式所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。养老内容，主要是经济上供养、生活上照料、和精神上慰籍三个方面。养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式，“子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系。农村工业化、城镇化进程加快，这是促使家庭养老方式变革的决定性因素。这种进程，一方面促进了社会经济结构和生产方式的变更，弱化了土地保障作用，促使了社会养老方式的产生；另一方面，工业大生产劳动方式的重大转变，在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色，家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。

三、农村社会养老保险现状产生的原因

现阶段农村社会养老保险的形成是多年的社会经济、文化背景积淀的结果，是很多因素综合作用的结果。下面将讲述其中的几个比较基本的因素：

1. 农村经济落后

一方面由于农业本身是第一产业，创造生产力的效果没有其他产业那么明显，所以国家对其管理与监督的力度不够。另一方面，由于农业的发展主要在农村，国家的管理可能会因管理层级太多而导致管理的失灵。我国的国情是人口多，地区发展的速度快慢不一，所以，国家进行干预，规定政策为部分地区先富起来，然后带动较为贫困的地区，政策的倾向对于农村的发展极为不利。

2. 多数农民对农村社会养老保险认识不足

我国大多数农民依赖于他们所认为的那种安全的、可靠的、保险的个人储蓄存款养老，农民对于几十年以后能否领到养老金一般均持怀疑态度，所以在农村人口老龄化条件下，农民明明知道现有的家庭养老方式并不是最为理想，但他们就是不愿意参加社会养老保险，而是常常采用诸如减少日常消费、减少风险投资、增加安全有保障的储蓄存款等方式，以此来防范今后可能面临的养老风险。因此，尽管我国银行储蓄存款利率一再下调，居民个人储蓄存款就是居高不下，很重要的因素就是农民存钱防老、存钱养老的心理始终在起着作用。同时，一些农民对农村社会养老保险本身认识不够，认为养老保险作用不大，甚至还有人认为是地

方政府的乱集资、乱摊派，认为是部分干部的个人行为。

3. 农村社会养老保险缺乏必要的法律基础

法律是社会养老保险实施的基础和可靠保障。西方各国社会保障制度包括养老保障制度的制定和实施都是以立法的形式表现出来的，无论是1601年英国制定的《济贫法》，1883年德国俾斯麦政府颁布的《疾病保险法》、1889年颁布的《养老、残疾、死亡保险法》以及1935年美国制定并实施的《社会保障法案》等，都使得这些国家社会保障工作走上了法制化和强制化轨道。而我国农村养老保险从20世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规，只有一些地方行政规章及条例。不但如此，现行农村社会养老保险方案没有统一性、连续性和一致性，因而也就没有强制性、严肃性，广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感。这在一定程度上影响了农村社会养老保险的推广。

4. 农村社会养老保险工作人员素质不强

农村社会养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作，要求其工作人员特别是管理干部具有高度的责任感和良好的业务素质。然而，农村社会养老保险队伍的现状与这一要求有一定距离。前几年农村社会养老保险组织实施过程中出现的一些不规范操作方式、某些不适当的宣传以及社会保险基金违规运作乃至被骗等现象，不能说与此无关。事实上，这支队伍中有不少人员社会保险业务素质较低，未经系统学习和正规训练即开始从事业务活动。他们对社会保险原理不很了解，对社会保险的常识也知之甚少。法律、金融、投资方面的知识则更少。这在一定程度上影响了农村社会养老保险工作的深入开展。

四、解决的对策

1. 切实重视农村养老保险制度的重要性。 发展农村养老保险制度首先要从思想上充分认识其对于稳定农村社会、促进经济增长的重要意义。这一方面要从领导干部做起，使其成为开展农村养老保险制度的积极推动者和执行者；另一方面，也要通过下大力气宣传，使农村广大劳动者改变过去对于参保养老保险制度的错误观念，使其充分认识这一制度对其自身的保障作用。相信一旦有了思想认识上的高度重视，则对于农村养老保险制度的推进而言也必然会水到渠成。

2. 对不同层次、不同类别的农村劳动力养老保险，应当根据经济水平和负

农村养老保险改革篇二
《农村养老保险制度改革方案》

农村养老保险制度改革方案

--以长沙市黄花镇大兴村为例

前言

2009年以来，作为国家一项重大惠农政策——新型农村养老保险（下称“新农保”），逐步在全国范围内如火如荼的开展。截至目前，全国已有820个县区开展了新农保试点，覆盖人群超过1亿。但从两年多的运行情况看，也暴露出了一些问题。如社保管理机构服务力量不足、缺乏有效管理机制、资金筹集难度大等。而这些问题直接影响了新农保的发展速度和服务质量。作为湖南省第一批“新农保”试点区的黄花镇今后的改革之路将何从何去何从呢？

一、黄花镇大兴村新型农村养老保险的制度模式1

长沙市黄花镇大兴村作为湖南省第一批推行“新农保”试点区，从2009年以来，按照以下模式实施：

1、参保对象

年满16周岁以上（不含在校学生），未参加城镇职工基本养老保险，具有长沙县农村户籍的居民均可参加。

2、缴费标准

基金筹集分为个人缴费和政府补贴。个人缴费设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。参保人自主选择缴费档次，多缴多得。政府对参保人缴费给予补贴。补贴标准为每人每年30元，每提高一个缴费档次，县级补贴就提高5元。对完全丧失劳动能力、没有收入来源的残疾人，长沙县人民政府为其全额代缴纳养老保险费，对五保、低保、残保人群补贴80%。

3、养老金领取条件

年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民，均可按月领取养老金。 1 信息来源：长沙县黄花镇农村养老保险宣传文件。

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4、待遇水平及调整机制

养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准目前为每人每月55元，试点实施时长沙县县财政给予配套补贴每人每月5元。个人账户养老金月计发标准为个人账户全部储存额除以139。按照国家统一部署，根据经济发展和物价变动等情况适时调整提高基础养老金标准。

5、个人账户管理

黄花镇参保农民在指定金融机构设立个人银行账户，个人缴费及利息收入全部记入个人账户，各级政府对参保人的缴费补贴，也全部记入个人账户。个人账户金额不允许提前支取，可继承和转移。

6、基金管理

新农保基金实行收支两条线管理，单独记账、银行领取。个人账户基金实行省级集中运营管理，纳入省级财政专户。

7、基金监督

新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人参保缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用。

二、当前新型农村养老保险试点工作存在的主要问题

（一）立法滞后

通过走访调查，发现黄花镇新农保试点的许多规定和具体的实施办法是通过各种政府文件发布的，缺乏相关法律的保障，这也束缚了包括新农保在内的农村社会保障体系的发展和完善。据了解，我省乃至全国目前还没有一部社会保障方向的专门的法律，许多社保条款也只是零散地分布在一些法律文件中。而根据国家的计划，新农保要在2020年以前基本实现覆盖全国，如若没有配套的法律体系的刚性规定和保障，恐怕实现这一目标还存在很大的困难。

（二）缺乏有效管理机制

由于缺乏严密、系统的制度设计，新农保的很多政策是“头痛医

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头，脚痛医脚”，缺乏前瞻性与连续性，执行起来困难重重。而且制度定性不明，体制尚未完全理顺。加上我国推行的乡镇综合配套改革，撤销了“七站八所”，致使大部分乡镇一级政府都缺乏专职人员来办理新农保。虽然逐渐建立农保大厅之类的部门专职开展新农保工作，但是由于“新农保”面对的群众数目较大，人员配备却很少。尤其是村级参保工作都由村委会干部兼着做，事情多却没有专项工作补贴，工作积极性势必受到影响。

（三）资金筹集难度大

筹资问题是推行新型农村社会养老保险制度的最大障碍。在中央政府的强力推进下，基础养老金的落实应该不难，但尚未确立基础养老金的来源保障机制。由于我国省及以下地方政府严重依靠中央拨款，而且省级政府都存在很大的缺口，致使地方政府承载的财政补贴压力过大。加之，地方经济发展的不确定性也使得基金的筹集以及待遇支付方面存在着一定的风险，从而影响新农保制度的扩展与推进。 调研中发现黄花镇农民缴费金额主要集中在100元左右，这是农民积极性不高的主要表现。

三、国外经验对我国建立合理的农村养老保险体系的启示

目前,基本上所有的发达国家和一些发展中国家都已建立了涵盖农民的社会养老保险制度,并形成了不同的模式。这些国家的经验带给我们的启示包括:

第一,为农村社会养老保险制度提供法律保障。养老保险制度的良好运行必须有完善的法律法规体系作为其前提条件。以法律的形式对农村社会养老保险制度加以规范是国际上通行的做法,先立法后实施,是西方发达国家普遍遵守的一个原则,这些国家往往通过保障法规对被保险人的范围、缴纳保险费的原则、获得社会保险待遇的条件及标准有非常明确的规定,而且规定了社会保险机构的义务和责任,还规定了社会保险机构对基金的管理和监督以及为被保险人提供法律救助的职能,其保障法规对政府管理机构和被保险人都具有约束力。与

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发达国家相比,我国农村社会养老保险的法律制度建设明显相对滞后,因此,我们亟需根据我国的实际情况,制定一部《农村社会养老保险法》,以法律的形式规定农村社会养老保险的原则、性质、组织结构;规定保险基金的筹集、管理和运营办法;规定中央政府和地方政府扶持农村社会养老保险的方式等,这需要国家立法机关、行政机关和某些具体职能部门的协调和进一步努力。

第二,建立科学化的管理和监督体系。农村社会养老保险涉及范围广泛,运行周期长,必须有一套科学、完备的政策和严格、规范化的操作规程。许多国家在这方面通常设立有全国性的农村社会养老保险专门管理机构,下设各级经办机构,全国性机构负责基金的管理和运营,下级机构承担保险业务的开展、资金的筹集和保险费的发放。我国应尽快建立专门的农村养老保险管理机构,建立农村社会养老保险基金管理公司对养老保险基金进行投资管理,政府实行间接监管,而不直接参与其投资运营。

第三,建立政府主导的多元化筹资渠道。农村社会养老保险作为一种社会保障,需要政府的财政投入和成本支出，因此在时时过程中政府必须发挥主导作用。许多发达国家的农村社会养老保险是在政府主导下进行的,各国政府都对农村社会养老保险给予很大的财力支持,同时还承担从立法、组织实施、资金投入到监督管理全过程的职责。在筹措我国农村社会养老保险基金时要加大政府的财政投入比例。当然,鉴于我国当前的发展状况以及全国大多数人口是农民的特殊国情,政府不可能像西方国家那样为农民提供全面的、高标准的养老保险待遇,但应为广大农民提供最基本的养老保险待遇。同时针对目前我国农村生产力低下、社会养老保险基金短缺的现状,我国应该选择多元化的筹资模式,即由个人、集体、国家共同负担农民的养老保险基金。一方面加大对农村社会养老保险的宣传力度,动员有能力的农民提高其投保档次;另一方面,积极拓宽农村养老保险基金的筹集渠道,适当提高集体补助所占的比重。

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四、黄花镇“新农保”制度方案策划、对比分析及最优选择

（一）方案策划

改革方案前提：在改革当前黄花镇“新农保”制度之前，有一个前提是必须明确的，当前新农保制度已经阻碍到当前农村养老保险制度的发展。也许不改变现有模式，在其他地区“新农保”推行几年后可能会走上良性的发展轨道，但是由于地域性，经济发展水平等客观因素的差异，我们不宜在中部尤其长沙地区继续推行原有模式。笔者认为，在对长沙市黄花镇农村养老保险制度改革方向上，离不开政府机构管理领导，但也可尝试引入市场化管理。因此，针对黄花镇养老保险制度的改革，提出两个不同的改革实施方案。

方案1、单一政府管理，实行“三结合”模式

方案目标：坚持单一政府管理，实行以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础,家庭养老和土地保障和社会救助等政策为补充,养老补贴与个人账户相结合的模式。

方案框架：

（1）中央政府应考虑长沙属于中部地区，应区别于东部发达地区的补贴。对经济特别困难的地区，中央财政也可以下放部分财权，上收一些事权，以减少地方财政压力。

（2）长沙市政府应该大力发展地方经济，吸引各类企业在当地投资建厂，重点发展乡镇企业。加快城镇化的步伐，增加农民的就业率，引导城镇居民参加城镇养老保险，减少农村养老保险的财政负担。

（3）坚持强制投保为主、自愿投保为辅的原则。其保障水平应渐次向城镇居民社会保险看齐，确保新农保政策贯彻的刚性实施。

（4）加快新农保立法，健全相关法律法规。明确规定相关实施制度，制定缴费登记程序、审批发放程序以及监督体系等，营造良好法律环境。

方案2、双管齐下，混合型模式运作

方案目标：将“新农保”与商业养老保险有机结合起来，通过政府、

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农村养老保险改革篇三
《中国农村社会养老保险制度改革探讨》

复旦大学

硕士学位论文

中国农村社会养老保险制度改革探讨

姓名：李英明

申请学位级别：硕士

专业：政治经济学

指导教师：朱永

20040508

摘要

养老问题自人类社会产生以来便存在了，它是人类社会生存与发展的客观需要。随着现代经济的发展，用保险的方式来解决社会养老的问题成为可能。

农村社会养老保险，作为社会养老保险的一个组成部分，指的是农民在政府的组织下，个人支付一定的劳动所得、集体给予一定补助、国家给予政策扶持，进行储蓄积累，在年老丧失劳动能力时，从国家和社会取得帮助，享受养老金，以保障基本生活需要的一种社会养老保险制度。

农村社会养老保险制度是我国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，作为国家社会保障体系的一部分．它是政府的一项重要社会政策。推行现行的农村养老保险制度，为农民提供了一种现代收入保障手段，为未来建立新型农村养老保险体系打下了基础，为渡过人口老龄高峰做了一定的准备。

但是由于制度方案本身存在的缺陷和实践中出现的众多问题，这－Ｎ度安排在今天走进了历史的困境，因此，必须根据形势的发展对现行的农村养老保险方案进行调整，研究新形势下的农村养老保险制度的实施方案．并借鉴国外成功经验探索设计出适合我国国情的农村社会养老保险制度，为政府决策提供参考，解除农民养老的后顾之忧。

照此思路，本文的结构安排如下，在引言部分，我分析了选题的背景和相关意义，以及有关文献综述。接下柬的正文部分，包括五章的内容。第一章，从理论上对农村社会养老保险进行分析，对农村社会养老保险进行了界定，概要介绍了与农村社会养老保险有关的四个理论。第二章，从八个角度阐述了建立和完善农村社会养老保险的必要性。第三章，从历史的角度回顾了农村社会养老保险制度的试点进程。第四章，对现行农村社会养老保险制度进行了实证分析。在这一章，详细研究了现行农村社会养老保险制度的主要内容，及浚制度在今天陷入困境的主要原因。此外，还重点评析了当前对我国农村建立社会养老保险制度是否具有经济可行性的一些争论。第五章，是本文的政策建议部分。在此章，笔者对完善农村社会养老制度提出了自己的一些设想，主要包括农村社会养老保险制度改革中必须注意的问题和完善这一制度的若干原则以及一些具体的设计思路。关键词：农村社会养老保险社会保障养老基金制度农村中图分类号：Ｆ８４２．６７

Ａｂｓｔｒａｃｔ

Ｔｏｓｕｐｐｏｒｔｐａｒｅｎｔｓ，ｔｈｅｑｕｅｓｔｉｏｎｈａｓｅｘｉｓｔｅｄｓｉｎｃｅｔｈｅｈｕｍａｎｓｏｃｉｅｔｙｈａｓｃｏｍｅｉｎｔｏｂｅｉｎｇ，ｉｔｉｓｔｈｅｄｅｓｉｒａｂｉｌｉｔｙｔｈａｔｔｈｅｈｕｍａｎｓｏｃｉｅｔｙｓｕｒｖｉｖｅｓａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｓＡｌｏｎｇｗｉｔｈｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｍｏｄｅｒｎｅｃｏｎｏｍｙ，ｉｔ’ｓｐｏｓｓｉｂｌｅｔｏｓｏｌｖｅｔｈｅｓｏｃｉａｌｐｅｎｓｉｏｎｗｉｔｈｔｈｅｗａｙｏｆｔｈｅｉｎｓｕｒａｎｃｅ

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ＣｈａｐｔｅｒｔＷＯｅｘｐｌａｉｎｓｔｈｅｎｅｃｅｓｓｉｔｙｏｆｓｅａｉｎｇｕｐａｎｄｐｅｒｆｅｃｔｉｎｇｔｈｅｒｕｒａｌｓｏｃｉａｌ

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引

、言选题的目的和意义

中国农村的养老保障制度已有４０多年的历史，农村养老一直遵循以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养，群众帮助和国家救济的原则，使农村各类老年入都能得到晟基本的生活保障，安度晚年。

但是十一届三中全会以来，我国农村开始实行以联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，它一方面推动了农村的经济发展，同时也打破了以往计划经济体制下的一系列制度。农村原有的由家庭保障、土地保障和集体保障构成的三角型保障体制逐渐解体，己难以适应农村社会经济发展的需要。

与之相伴的是我国日益进入老龄化国家的现实。老龄化是指老年人口占总人口的比重不断上升的过程，老龄化进程的快慢取决于生育率下降和平均寿命提高的速度。我国人口平均寿命从１９４９年的３５岁上升到目前的７０岁；特别是７０年代初开始的计划生育，效果十分显著，使我国成为世界上生育率下降最快的国家，人口自然增长率已经从１９７０年的２５．８３‰下降到２００２年的６．４５‰。据国家统计局１％人口的抽样调查资料，ｔ９９８年我国老年系数就达到７．４３％，步入老龄化国家阵营（老年系数为７％）。预计本世纪二三十年代我国将出现老龄化高峰，届时老龄人口将占总人口的２０％左右１。到本世纪中叶我国老年人岛的比例将接近ｌ／４，即平均每四个人中就有～个老年人；从现在起，中国将出现世界上前所未有的高速人口老龄化，老年人口比例将在很短时间内达到一个相当高的水平。

人口老龄化的直接后果之一就是养老的绝对需求加大，特别是在中国的农村。由于计划生育重点在农村，农村的独生子女户，特别是独女户和双女户在大幅度增加，“四、二、～”的家庭结构在逐渐形成：目前以及今后一个时期内还将继续出现的农村大批年轻劳动力离开他（她）们的父母向城市流动和转移，使原本子女就少的家庭，养老变得越来越困难，一些“老人村”正在形成；据调查了解。近些年由于农村年轻人生活观念的变化，以及受土地和宅基地分配方式的影口内，农村中子女与老年人分户的情况越来越严重，这预示着家庭将趋于小型化。未来农村老龄化速度将会快于城市，农村的养老问题将会比城市更严重。

人口运动是有巨大惯性的，人ＩＺｌ规律往往表现在当人们真正感受到问题的存在时．他们已经无力使问题得以根本解决。这一点已被以往出现过的人口问题所证实。根据国外经验，老龄化高峰到来之前臣ｊ－－＿十年是建立社会养老保险制度Ｊ二益英：社会像障法．中固人民大学…版利‘２０００年版，第２３４页

农村养老保险改革篇四
《当前我国农村养老保险改革》

试析当前我国农村养老保险改革思路

摘 要：本文针对目前我国二元经济结构下城乡分割的二元养老

保险等现实问题，剖析了我国现阶段农村养老保险制度改革的思

路，探索适合我国国情的农村养老保险发展思路，提出相互贯通又

相互递进的农村养老保障体系，期待对我国的农村养老保险制度改

革有所借鉴。

关键词：二元经济结构；农村养老保险；改革

我国目前社会保障模式，是在我国城乡二元发展模式下建立起来

的，带有明显的二元性。在我国城市养老保障制度已经取得初步成

效的同时，农村的养老保障依然停留在“自我保障”层面，远远落

后于城市养老保障制度。二元发展理论固然是社会发展的一种模

式，但农村落后的养老保险制度已经阻碍了我国建设和谐社会和社

会主义新农村的步伐。

一、二元经济结构下的农村养老保险存在的问题

从1953年实行粮食统购统销，到1958年全国人大通过《中华人

民共和国户口登记条例》，城乡二元经济结构已被固定下来，中国

人也由此分为了“非农业人口”及“农业人口”两种模式，而占少

数的“非农业人口”却享受着由国家提供的比“农业人口”多的各

种“优惠”。虽然改革开放后，政府对这一非均衡发展模式进行了

一些调整，但并没有从根本上改变其性质。这种以户籍制度为主要

标志的城乡二元体制的资源配置，客观上就形成了城乡二元的养老

保险制度问题。

（一）城乡养老保险差别过大

改革开放以来，由于我国城乡分治制度与计划经济的遗留影响，

和经济水平偏低这一客观原因，我国养老保障的城乡分割现状没有

得到根本改变。城市以正规的社会保障群体为主，农村以家庭子女

供养非正规群体为主的养老保障格局依旧（参见表1）。

这种格局的直接后果，是农村养老保障水平更低，1992年的调查

结果显示，农村老年人口的月平均收入仅为城市的28.3%，尽管城

市的老年人口的平均月收入水平也不高。农民对老年生活有“后顾

之忧”，部分农村老人的基本生活需求都很难得到满足。

（二）土地的养老保障功能在弱化

我国农村二、三产业还不发达，农民的收入主要来源是自家的农

业收入。因此，在农村社会养老保障体系尚未建立起来的情况下，

农民的养老基本上是靠土地保障来解决的。但是，近些年来土地的

保障功能不仅没有得到强化，反而不断减弱，主要表现在以下方面：

1、农业经营的绝对收益在降低。目前,多数农产品受到国内外双

重影响，面对降价的压力增大。同时，在以小规模分散经营为主的

农业组织结构之下，农产品的成本又在不断增加。资料显示,2004

年我国农民人均纯收入中，农业收入仅为1056元，而同年人均生

活消费支出则为2016.74元，缺口达到960.74元。在价格和成本

的双重夹击下，我国农业经营的绝对收益不断降低。

2、耕地面积也不断减少。 国土资源部公布的资料显示，我国耕

地面积2005年为1.22亿公顷，比上年度净减少36.16万公顷，全

国人均耕地面积由2004年的0.094公顷(1.41亩)降为0.0933公顷

(1.4亩)。

3、农村税费的一系列改革，加大了农业经营风险。税费改革打破

了原有的对农业经营的扶持体系，使农民失去了来自国家的农业技

术和农业基础设施方面的支撑。中国是一个传统的农业大国，由于

农业技术的落后、发展不足，以及农业科技体制和推广体系的不适

应性，使得农业技术的进步相对于农业产量的增加进展缓慢，还不

及发达国家的50%，从而加大了农民经营土地的风险。

（三）农村式家庭赡养功能在减弱

1、农村家庭规模的改变使得传统家庭养老的作用逐渐弱化，表现

为农村家庭的逐步小型化、核心化。资料显示，1990年我国农村家

庭一户的平均人口为3. 96人，1999年降到3.58人，2003 年为

3.38人，家庭规模小型化、核心化趋势日渐明显，这使得农村家庭

式养老模式越来越难“生存”。另外，家庭规模的缩小，必然伴随

着我国家庭代际关系的变化。在65 岁以上老人户中有76.21%是一

个老人或两个老人与其子女或亲属在一起生活，只有一对老夫妇生

活的占11.27%，有10.73%为单身老人户，老年人与未成年人生活

在一起的为1.5%。这些变化，对我国农村传统的家庭养老模式提出

挑战。

2、由于我国实行的计划生育国策，家庭结构也相应的发生了改变。

形成了4、2、1(少数则是4、2、2) 的新家庭结构，即一对夫妻要

同时赡养4个老人，抚养1个或2个小孩（见表2）。由此表可见，

1997 年老年人口抚养比为10.35，2000年上升到15.60，而到2050

年，则猛增到48.49。同时，随着人口预期寿命的延长，老年人口

内部结构也将发生重大变化，高龄(70及以上) 老年人口增加速度

快于低龄老年人口。

表2 我国老年人口抚养比统计与预测

3、农村劳动力的迁移对农村家庭养老产生了消极影响。随着我国

改革开放的不断展开，农村剩余劳动力尤其是青壮年人口开始了跨

地区向城乡迁移，这种转移使农村家庭应有的凝聚力逐渐降低。同

时，这种生活上的长期分离使得父母与子女之间的感情纽带逐渐松

散。

4、在日益繁荣的市场经济条件下，市场经济的价值观念也对传统

家庭和伦理道德产生了强烈的冲击，许多农民开始走出“养儿防老”

的思维定式。种种客观发展条件迫切要求农村人口在社会养老保险

待遇上与城镇居民相持平，这在很大程度上动摇了家庭养老的模

式。

二、当前我国农村养老保险的改革思路建议

应充分认识建立农村社会养老保险体系的复杂性和难度。立足现

实，设计一个适合我国国情的现阶段的农民养老保障制度。即构建

一种 “三层次”的农村养老保障体系，根据农村的社会经济发展

现状，以收入水平做为唯一的划分标准，分3个层次对全部农村人

口的养老需求提供保障，确保满足60岁及以上的农村老年人口的

基本生活。

首先，开展“救济养老”。我国目前农村经济发展水平低，生产方

式落后，且有大量贫困人口，应该针对收入水平低于一般标准的贫

困老年人口提供保障。我国经济发展总体水平较低、城乡差距过大，

农村人口被迫面临贫困等现象都将在未来经济发展中长期存在。农

村老龄化的加剧，迫切需要由政府尽快建立起相应有效的“救济养

老”制度。

其次，深化“家庭养老”。收入水平超过“救济”标准但还不足以

达到“小康”水平的农村人口都可采用家庭养老的方式。家庭是中

国传统意义上的最具持久稳定性的社会组织及基本经济单位，其养

老保障功能的合理实现并不仅仅局限于经济性质一个方面。

最后，完善“养老保险”。这方面主要是对一些较发达地区有着较

高收入水平的农村人口展开，实现养老保险制度，与城市养老保险

制度类似，主要是依靠农村人口在自愿的基础上，按要求缴纳的保

险费，实现保险在权利和义务方面的统一。

在这3个层次中，“救济养老”是当前农村养老保障体系建设的重

点；“家庭养老”是农村养老保障体系的中坚；“养老保险”是今后

时期内农村养老保障体系需要不断完善的要点。3个层次相辅相成

农村养老保险改革篇五
《我国农村养老保险制度改革研究》

我国农村养老保险制度改革研究

◎宋

摘

艳

要：农村养老保险制度是社会保障体系的核心内容，也是构建社会主义和谐社会的一项重要制度。目前，我国农村

养老保险制度存在着诸多问题，不能满足农村养老的实际需求，需要结合我国国情进行改革，具体来说，从加强立法建设，建立有效的养老保险基金使用管理制度，统一制定城乡社会保险关系转移衔接办法等方面解决我国农村养老保险制度问题。

关键词：农村养老

多层次养老

养老保险基金

养老保险又称老年保险，是指在劳动者到达法定年龄并从事某种劳动达到法定年限后，由国家和社会依法给予一定物质帮助，以维持其老年生活的一种社会保险法律制度。[1]在以人为本的理念下，政府建立农村养老保险制度是当代国家的当然责任，是对公平正义原则的贯彻。实现农民生有所靠，病有所医，老有所养，是公民基本权利的具体体现，也是实现和谐社会目标的关键所在。我国是人口大国，并且80﹪人口在农村，因此，农民的养老问题就显得尤为重要。如何解决老有所养，解除农民的后顾之忧，不仅是农民的迫切要求，同时也是摆在我们面前的重大课题。

老的农村老年人口数量越来越大。同时，由于出生率的下降，可以依靠的子女数量在明显减少，农村独生子女户比例很大，家庭养老负担沉重，家庭养老功能弱化，[2]农村养老风险不断加大，部分农村老年人养老无保障，生活无依靠，尤其是高龄老年人体弱多病，生活难以维持，农村老年人口己经成为社会底层的弱势群体。因此，农村依靠养儿防老的模式遇到挑战。

土地养老也是我国传统的养老方式。目前由于城市化和工业化的加快进程，我国人均可耕地面积不断减少，国土资源部2005年公布的2004年度全国土地利用变更调查结果显示，我国人均耕地面积由2004年的1.41亩进一步减少到1.4亩，仅为世界平均水平的40%。而农业收益不高，加之农业与非农生产效益的巨大反差，致使种地不划算，我国农户对耕地保护的积极性不高，外出打工要比在家务农收入高，耕地非农化能给农户带来生活改善的机会。所以，土地不能为农村养老提供充足的资金支持。农村养老保险制度的建立，可以从制度上保证城市化过程中农村人口向城市的有序转移，减少社会震荡成本，同时子女与养老分离，可以减轻子女的经济负担，也有利于农村计划生育工作的开展和农村老人稳定的生计来源。

3、有利于扩大内需

我国农村有7亿多人口、2.1亿多个家庭，占我国家庭总量的67.6％，农村消费市场潜力巨大。7亿多农村人口消费结构的升级，对经济增长的拉动将是显著和持久的。养老保险制度的“安全网”功能增加了人们对未来预期的乐观性，进而会减少为养老而进行的储蓄，有利于即时消费需求的扩大，刺激经济运行和增长。农村消费需求的扩大，无论对于克服国际金融危机带来的困难，还是对于实现我国经济持续快速发展，都具有重要意义。建立一个低水平、覆盖全体农民的养老保险体系，逐步发展农村社会化养老，稳定农民未来支出预期，提高农民实际购买力和有效需求。农民养老有了保障，内需才有可能被激发出来，进而带动我国经济的发展。

一、我国农村养老保险制度建立的必要性

1、保障公民基本权利的实现

二战后，随着国际人权事业的发展，社会保障权被国际社会普遍确立为一国公民的基本权利，1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会文化方面各种权利的实现。”在国际实践中，社会保障权包括养老权是每一个社会成员不可剥夺的基本人权。2004年在全国十届人大二次会议上通过了第四次《中华人民国宪法>修正案》，在宪法第十四条增加了一款，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。老有所养是我国公民的一项重要权利，农民作为中华人民共和国公民，理所当然的享有养老权利。农村养老保险制度的建设和城乡完善的社会保障制度的建立是对公民基本权利的落实，有助于缩小城乡差别，打破城乡的二元经济结构，使我们的农村居民逐步实现老有所养。

2、家庭养老、土地养老保障功能弱化

几千年来我国农民一直都是“养儿防老，靠土地保障”。改革开放以来，农村经济社会发展有了明显进步，年轻农民开始外出打工。随着我国农村经济体制的改革、青壮年劳动力向城市转移，“空巢家庭”、“老年村”问题开始出现。虽然当今农村家庭仍然是养老的主要方式，可是依赖于家庭养

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二、我国农村养老保险制度存在的问题

国家开始推行养老保险制度改革是在1986年，1992年由县级农村社会养老保险基本方案》在全国范围民政部颁布《

内开始试点推广，1998年机构改革中农村社会养老保险工作由民政部门移交给劳动保障部门。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。之后的2006年，国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出了积极稳妥地解决农民关于开展工社会保障的问题。2009年9月，国务院印发了《新型农村社会养老保险试点指导意见》，决定2009年在全国市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试选择10%的县（

点，以后逐步扩大试点，全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

经过二十多年的建设，农村养老保险制度经历了发展、停滞、再发展的过程，目前各地的农村社会养老保险正处于新旧养老办法衔接的阶段，在实际运行中存在着许多问题，主要体现在以下几个方面：

1、立法缺乏

农村社会养老保险制度是通过国家立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作保证。在我国传统社会中，国家主要依靠行政手段和道德机制使农村家庭养老成为可能，但随着市场经济的发展以及家庭养老功能的弱化，法律日益成为支撑整个农村养老保险制度正常运行的有力保障。在法律渊源上，农村养老保险制度的法律依据主要就是国务院的行政法规，缺少全国人大及其常委会制定的狭义的法律作为支撑，行政法规的效力远远低于法律。农村社会养老保险的有效运行需要法律法规，比如地方财政每年对农村养老保险参保人缴费的补贴需要强制性的法律规范作后盾；比如养老保险基金管理上需要一套行之有效的养老保险法规，以达到农村养老保险基金来源规范、投保账户清白，无挤占挪用养老保险基金等违规现象。各省市区制定设计的养老保险方案大多属于行政规章或者仅仅属于政策范畴，在法律效力上更是低一级，而且各地农村养老保险方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的“碎片化”状态，普遍缺乏法律规范性，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。加之经常发生变化的农村养老保险政策，也不利于农村养老保险制度的实践。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和养老保险基金保值增值的一个根本性问题。

2、农村养老保险基金使用管理制度不健全

第一，农村养老保险基金使用制度不健全。长期以来，我国农村社会养老保险基金主要通过购买国债和存入银行增值。目前，存入的银行主要是国有银行或国有控股银行，购

买国债限定在国债一级市场或二级市场直接购买国债，以及购买定向发行的特种国债。但近年来，国家连续下调银行存款利率，利率水平已由1993年的10.9％下降到2.25％，在农村养老保险基金的收益无法得到保证的情况下，其支付也会全面枯竭的危机。[3]但是由于农村社会养老保险基金增值方式单一，加之一些地方农村社会养老保险基金通过委托非银行金融机构理财等方式投资资本市场，希望获得高于银行存款或国债利率的收益，结果导致部分农村社会养老保险基金难以收回，严重危及了农村社会养老保险基金的安全。[4]因此，农民对未来能否领到养老金没有信心，没有保障，参保的积极性不高。第二，农村养老保险基金管理制度不健全。农村养老保险制度的管理是一项技术性很强的工作。目前绝大多数基金的管理、运营集中在区县级，全国354亿元农村保险基金分散在全国1900多个县市，易受当地行政干涉，被挪用、侵占的案件近年来不断发生，例如2006年云南红河州发生挪用4280万农村保险基金建豪华办公楼案，2007年辽宁省葫芦岛市一社保干部挪用200万农村保险基金炒股，损失近130万。区县级管理农业养老保险基金不具备充足的管理人才、技术和投资主体资格，因此实际中大量的存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受到当地行政干预等风险问题。[5]

3、城乡社会保险关系转移衔接限制性较多

随着社会的发展以及城镇化的加速，劳动力和城乡居民的流动性也开始加快。一个普遍存在的问题是农民参加农村养老保险后要到城市居住，他参加的农村养老保险将来怎么支付的问题或者农民参加了城镇职工基本养老保险以后，在没有达到城镇职工基本养老保险领取条件时回到农村，参加新型农村养老保险，那么他在城镇打工的这些权益转回到农村的衔接问题。也就是如何解决农村养老保险跨城市、跨地区的流动问题、异地的领取支付的问题，特别是在网络系统、信息系统日益发展的今天。

北京市劳动保障局于2009年2月1日发布了北京市城乡居民养老保险办法实施细则规定，从4月1日起北京的城乡居民即可办理养老保险手续，而且还明确规定城乡居民养老保险关系可随户口跨地区转移，这是一个进步。但是目前我国的社保现状是，不同的群体有着不同的养老保险模式，而不同模式的相互转换，还没有现成的制度可操作。那么城乡保险制度的衔接，不同群体之间身份的转换，他们的养老保险如何转移接续，异地参保缴费和享受待遇如何进行衔接，成为进一步完善养老保险体系的一大难题。由于农民工有相当一批将来要返回农村，所以，必须使农民工在城镇就业的养老保险权益能够在农村也得到延续。这就需要逐步建立农村的养老保险制度。

三、我国农村养老保险制度完善的建议

1、从法律层面上加强立法建设

-35-

【农村发展】

立法先行，是世界各国建设社会保障制度的共同经验。社会保险法律制度，同民法、行政法、经济法、刑法等法律制度一样，都是基本法律制度，都是我国有特色社会主义法律体系的一个组成部分，对于实现全面建设小康社会目标和完善人权保障制度，有着同样的重要作用，应该给予同等重视。当前，由于经济危机的影响，要保持国民经济的持续增长，健全完善我国的社会保险法律制度显得格外重要。

为了保证农村养老保险制度正常运行，为了保证农村养老保险制度的可持续性，我们要加强法制建设，把成熟的经验和作法上升为法律法规，从而确保农村养老保险制度有法可依。对于目前正在审议的《中华人民共和国社会保险法》，我们应该扩大其适用范围，使该法能够覆盖到全社会，也包括农村养老这一领域，成为我国社会保险制度方面的根本性农村社会养老保险条例》的法律。在此基础上制定国务院《

的行政法规，以强制性法律规范形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。各地可以根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律、行政法规的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法。这样，在农村社会保险领域，形成法律、行政法规和政策相结合的法律政策体系，以推进我国农村养老保险制度工作，为农村养老保险发展提供法律保障。

2、建立有效的养老保险基金使用管理制度

可以从两个方面考虑：即农村养老保险基金的保值增值和专门账户管理。

农村养老保险基金的保值增值，是影响农村社会养老保险制度能否正常运行的关键因素。目前我国缺乏风险较小、回报较高的投资渠道，可以考虑通过法律程序，在保证资金安全的前提下，通过市场化公开招标的方式选择专业的基金管理公司负责运营管理，将部分养老保险基金交由专业基金管理公司进行投资，以提高积累资金的增值率。农村养老保险应直接实行省级管理，中央和省级农村养老保险机构只负责制定相关法律法规和对基金管理公司运营监控，不直接参与经营。实际上专家理财也有风险，政府应当对其委托的专业基金管理公司的投资进行投资风险等级评定，控制投资风险。当基金管理公司的基金运作回报率低于国家规定的最低回报率时，基金管理公司先以自有资金弥补差额，不足部分由政府最终弥补，在此，政府承担的是最终担保责任。政府在农村养老保险基金运营过程中，应当通过各种方式来加强监督，控制运营风险。

农村社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，所有的资金都进入到政府财政的社会保障基金财政专户来管理，实行收支两条线管理，单独记账、核算。还要建立健全农村养老保险基金财务会计制度。制定各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制

农业经济2010/6

度，对养老保险基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。使基金运营和养老金的发放业务分开，并建立公示和信息披露制度，以避免诈骗、冒领养老保险的风险，加强社会监督。

3、统一制定城乡社会保险关系转移衔接办法

新型农村养老保险制度与其他社会保险制度之间必须可以相互接续转移，即保障农民的养老金能在不同的地区之间进行有效流转，能在不同的保障方式之间进行有效接转，且能随着时间的推移实现资源的保值增值。对此，可以借鉴一些省份在城乡养老保险的衔接方面探索的途径，如山西省提出的“一厂两制”的乡镇企业职工养老保险工作思路，农村户籍职工参加农业保险，并制定可行的参保方法和业务规程。[6]省市之间异地转移农村养老保险关系时，从城市向农村所能转移的也仅仅是个人账户的全部资金，还有农民工退保时都不包括单位缴纳的社会统筹，基于此，近年来有些地方政府以解决农民工社会保险的名义向企业强制征缴保险费，然后听任农民工退保，退保后留在社会统筹账户中的钱便成了地方政府筹集社会保障基金的新财源。[7]比较有效的解决办法就是考虑在全国范围内统一制定城乡社会保险关系转移、衔接办法，而且加快社会保险省级统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题，加快全国社会保险信息化联网的建设，为省际之间农村养老保险与其他社会保险制度之间的转换、衔接提供技术支持。同时改进养老保险金的计发办法，将农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益予以归集。在参保人员到了可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。

参考文献：

[1]郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005.

[2]李翠霞.我国农村养老制度的缺失与重构[J].西南科技大学学报2007，（4）：17-21.

[3]刘岚.开展我国农村社会养老保险制度的几点思考[J].中央财经大学学报2004，（9）:19-21.

[4]李永成.农村养老保险的困境与解决之道[J].金融与经济,2006,(1):49-51.

[5]宋斌文,张琳.东部发达地区农村养老保险的实践与探索[J].中国软科学2007,（）1：10-14.

[6]中国劳动和社会保障部课题组.新型农村社会养老保险试点调研[N].社会科学报,2007-05-17：5.

[7]田野,马继鹏.公共财政明显缺位制度缺陷亟待修正[EB/OL].

●作者单位：河南财经学院法学院

河南

郑州450002

-36-

农村养老保险改革篇六
《农村养老保险制度之完善》

农村养老保险制度之完善

【摘要】我国十多年的农村社会养老保险制度的改革与实践取得了初步成果，同时也存在着一些无法回避的问题。目前我国农村传统的家庭养老体制已陷入困境，其存在的基础从根本上发生了动摇。从长远看，只有建立和完善农村社会养老保险制度，才能有效维护农村社会安定稳定，推动农业发展，彻底解决农民“老有所养”的问题。

【关键词】农村，养老保险，社会保障，制度

前 言

农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民“老有所养”的问题，提高农村养老保障水平。

一、我国农村现行的养老模式

随着城市化进程的加快，农村人口的养老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。

(一)家庭养老模式

家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫不例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。

(二)土地养老模式

土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。

(三)社会保险模式

民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》)，即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。

(四)社区养老模式

社区(含乡镇)养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平。

二、农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析

农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。然而，不容否认的是，以《方案》为基础建立的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足”，在运作过程中也存在大量的问题，面临着一些不容回避的难题和困境。

(一)存在问题

《方案》确定的养老保险模式虽然在增加透明度、减轻政府财政压力、促进农民储蓄意识、改变农民的家庭观念和生育意愿等方面有一定的积极作用，但是，这种实质上“完全积累、自我平衡”式的商业储蓄保险也存在着明显的缺陷

1、法律层次低，缺乏约束力

各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。据统计，到2000年底，全国农保基金积累总额198.58亿元，其中收回本息有困难的基金12.7亿元，占基金总额的0.68%。可见，目前农村社保基金管理中的违规行为还相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让农民感到后怕，积极性不高，开展农村养老保险工作困难重重。

2、国家重视不够，养老保险滞后

由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也取得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基本是或主要是城镇职工的。

3、自给来源不足，吸引力小

现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现;国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策;地方财政，除经办机构费用(一些地方此项费用财政也不负担)，也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引力太小，难以发挥吸引作用。

4、基金增长速度慢，入不敷出

基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化,债券和银行存款利率多次下调,致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。

5、违规存放农保基金，造成巨额损失

一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素。

(二)原因分析

作为新生事物的农村社会养老保险事业在发展过程中遇到困难、出现问题是在所难免的，仔细探究其原因，无非是以下几方面：一是传统观念依旧，现代保险意识尚未形成。家庭养老一直是我国农民首选的养老途径，这属于几千年来自给自足经济的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。而农村社会养老保险改革处于起步阶段，广大农民实现自我保障的意识淡漠，现代保险意识尚未真正形成。二是集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。有些地方的集体经济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即使有余钱，农民也将其绝大部分用于生活资料和生产资料的购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。三是管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性。保险基金处于属地分散的管理状态，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，很难达到让保险基金保值增值的目的;基金管理还受到地方行政干预，挪用、盗用现象屡见不鲜，破坏了基金的完整性。四是改革措施不配套，束缚养老保险制度发展。农村社会养老保险事业是农村社会保障体系乃至整个社会保障体系的有机组成部分。至今，中国农村仍有几千万生活在贫困线以下的人口，他们的最低生活保障问题都没有解决，又如何解决得了养老问题呢?而养老本身又不只是一个吃穿问题，还牵涉到医疗、服务等问题。由此可见，其他制度改革的不配套也束缚了农村社会养老保险制度改革的手脚。

农民的土地保障基本上属于非正规保障，发展农民的社会保障，必须把增强土地的保障能力与发展土地外保障结合起来，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。发展农村的社会保障，就应有效盘活土地资产，实现土地增值，加快农村土地流转的进程，促进农业规模经营，实现土地保障功能的再造。

(四)理顺管理体制，提高基金统筹管理层次

农村社会养老保险基金是农民的血汗钱，养命钱，既要确保安全，又要确保合理增值。基金是资金的一种，基金的安全和增值既是资金的一般规律要求，又是确保社会保险良性循环的保证，同时也有利于刺激参保者的参保意识，进一步推动农村社会养老保险工作的顺利开展。要达到这一目标，必须提高统筹层次，集中管理运营基金，改变现有县级统筹，县级管理的模式，以市或省为统筹管理单位，国家、省或市级建立基金运营中心，国家制定基金运营管理办法，运营管理农村养老保险基金并对统筹单位负责。

当然，应该看到建立健全我国农村养老保险制度是一项系统工程，牵涉到诸多方面的问题，不是一朝一夕的事情，可能需要我们一代人甚至几代人的艰苦努力。对此，我们应该有一个清醒的认识。

浅谈农村社会养老保险

摘要：农村社会养老保险严重滞后于社会经济发展的客观要求。在由家庭养老转向社会养老体制转化的过程中，还存在着交纳保险金数额较低、管理水平低和养老基金的保值增值难度大等问题。其中筹集养老保险基金与基金的保值增值问题是关键，对此，哪些主体应该负责，应该负什么样的责任，本文将重点探讨。在认识到我国建立农村养老保险的必要性和紧迫性的基础上，应针对现阶段农村社会养老保险体系中存在的不合理之处，分阶段，分步骤地改革，为实现城乡统一的养老保险体系而努力。

关键词：农村社会养老保险，家庭养老，养老保险基金，国家，集体经济组织

近年来，“三农”问题变得越来越尖锐，“三农”问题的核心问题是农民问题。目前对“三农”问题的研究很少顾及到农民的养老问题。一些学者将对农村养老保障制度研究重点放在农村养老问题的对策研究上，未注意对农民群体发生分化现实或者已经注意到，但未能提出适合我国国情的制度建设构想。目前我国农村面临着青壮年人口的大规模转移，再加上养老保障制度残缺不全，老年农民老无所养的问题越来越严

重，我们要解决“三农”问题，就要从农民的最基本的保障问题上下功夫，使农民老有所养，解决他们的后顾之忧。

一、农村社会养老保险的现状

关于农村养老，许多地区没有建立农村社会养老体系，已建立的地区也存在很多缺陷，运行中也出现了很多的问题，所以，完善农村社会养老保险的体系的必要性与紧迫性日益体现出来。

(一)老龄化加快。

随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。据统计，2000年我国农村 8.33亿人口中，65岁以上的老年人口估计占7.36%，到2030年6.64亿农村人口中，65岁的老年人口将达到17.39%为1.29亿。[1]

(二)农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷。

目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%.另外，据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。

(三)传统的家庭养老保险的功能被削弱了。

养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。以自给自足为基本特色的农业社会中，生产技术基本稳定，社会分工程度很低，“子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系。这种稳定的世代交替，能在家庭内部自然的完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。但是随着以社会分工为特征的工业社会的到来，这一自然稳定的关系就被打破了，“子承父业”不复存在，父子两代除了血缘关系和未成年时的抚养关系之外，几乎没有其他关系。子女的劳动

技能要靠自己的努力去掌握，劳动机会要靠自己去争取，为此往往必须离开生养之地、离开父母。父母不可能像传统经济条件一样控制子女的劳动和收入，子女也不可能像小农经济条件下一样听命于父母。家庭结构也发生了重大变化，代与代之间的独立性增强，农村同样是4-2-1的家庭结构，子女的负担很重。这一切使赡养老人只有传统道德这一个约束力，而这个约束力也在日益递减。随着农村经济改革的深入，农民的养老观念发生了重大的转变，养儿防老的观念则在逐渐减弱。

(四)农村养老难于完全依赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然 是重要的生产资料。

根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中纯农业收入仅占总收入的42.9%.目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的 5.7%.由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。[2]有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。近年来农产品的价格日益下降，从土地上获得的收益非常微薄。而且农民的承包地被大量征用，对价是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。

(五)贫富差距逐年拉大，为今后的社会发展埋下了隐患。

农村的发展一年不如一年，城市的发展却一年比一年好。农村和城市老年人的生活状况的差距也是显而易

见的，政府对农村养老保险的推行在出台了《农村社会养老保险基本方案》后基本上是不闻不问。有项调查表明，进城务工者中有82.4%的单位不为其交纳养老保险，比“城里人”(46.1%)高出很多，由此表明，进城务工者在养老保险方面的整体水平很低[3].政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社会公正，切实地保障农民权益。

(六)资金筹集与基金的管理方面存在的问题。

1.农村养老保险需求水平相对较低，但是如果考虑到城市化、社会发展、生活水平提高等多种因素，考虑到今天为自己的晚年生活投保的人在二十、三十甚至四十多年后进入老年期时的经济、社会背景，现在交纳的数额很少的养老保险金，就会出现养老保险养不了老，保不了险的情况。

2.关于筹集资金，许多贫困村民无法投保，而少数村、乡干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了养老保险的运行和群众投保的积极性。一些地区还出现了强制保险例如，不交纳保险金就不许领结婚证等等。

3.筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。

4.大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业，对农村劳动者的社会保障基本上是空白。集体没有真正的负起责任来。

5.基金的管理级别太低，不能使基金有效地保值增值。

二、农村社会养老保险现状的产生原因

现阶段农村社会养老保险的形成是多年的社会经济、文化背景积淀的结果，

是很多因素综合作用的结果。下面将讲述其中的两个比较基本的因素。

(一)农村经济落后是导致养老保险现状的最基本的原因。

一方面由于农业本身是第一产业，创造生产力的效果没有其他产业那么明显，所以国家对其管理与监督的力度不够。另一方面，由于农业的发展主要在农村，国家的管理可能会因管理层级太多而导致管理的失灵。所以，由于农业产业的弱势，在刚刚实行市场经济要求大力发展经济的时候，国家就制定了牺牲农业来发展工业的政策。国家有关研究表明，从1952年到1990年，中国农业通过税收方式、“剪刀差”方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11594亿元，其中，通过税收方式提供1527.8亿元;通过“剪刀差”方式提供8707亿元;通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年，中国工业化建设从农业中净调动了约l万亿元的资金，平均每年高达250亿元 [4].经济的发展也需要建设用地，而建设用地的主要来源即是对集体土地的征用。

可见我国农民对国家工业化资本积累的付出是多么巨大。我国的国情是人口太多，地区发展的速度快慢不一，所以，国家进行干预，规定政策为部分地区先富起来，然后带动较为贫困的地区，政策的倾向对于农村的发展极为不利。

(二)立法的滞后。关于农村社会养老保险的推行，只有1992年1月3日中华人民共和国民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。国家没有根据经济与社会的发展及时地对法律做出调整。

三、如何改革与完善我国的养老保险体系

农村养老保险改革篇七
《我国农村养老保险体制改革若干问题的思考》

政策研究我国农村养老保险体制改革若干问题的思考

我国农村养老保险体制改革若干问题的思考

殷

0武汉大学

俊

武汉

+$""&!1

社会保障研究中心，湖北

摘要：目前中国农村社会养老保险严重滞后于社会经济发展的客观要求。本文对制约中国农村社会养老保险制度发展和改革的突出问题进行了分析，指出应着力于建立适应市场经济发展需要而且能与城镇养老保险体制衔接的农村社会养老保险制度。

关键词：农村养老保险；地区差异；城乡衔接中图分类号：2*+")(&

文献标识码：3

文章编号：%""!#’&/$0!""!1%%#""%/#"/

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一、建立与城镇统一的农村社会养老保险制度（一）我国农村社会养老保险的需求逐年增加建立农村社会养老保险是改革现行养老保险体制的动力，它终将推动农村社会养老保险体制的建立与完善。

%)农村社会养老保险覆盖较低与社会发展不适应

截止%’’&年底，全国有*!""万农民参加养

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和+(""多万城镇个体经营者，全国乡村有+)&亿劳动者基本上没有享受社会保障。到%’’+年底，享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的更为严重的是，农村应保未保的现象普遍存*)/.。在。

!)传统农村家庭养老保障功能弱化需要发展社会养老保险

在计划经济体制下，国家在对农村

社会保障进行适当投入的同时，依靠集体经济和家庭保障功能的支持，并充分发挥土地这种保障效能低、但最有稳定性的保障手段的作用，使传统的农村社会保障得以维持。多年来中国家庭养老是农村养老的主要方式。但是，随着中国工业化、城镇化进程加快，家庭养老方式发生了决定性变革。正如商品经济的发展必然冲垮自然经济，新的生产方式必然代替旧的生产方式一样，在发展市场经济的今天，建立在自然经济基础上的家庭保障功能正在降低，在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色，家庭赡养和生活照料功能随之受到削

当年有+"多万老保险，积累保险基金%$"多亿元，农民领取了养老金，支付保险金额!亿元

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%’’*年底统计，全国农村("岁以上老年人超过’$""万人。这个庞大的老年群体不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社会保障。如何解决他们的养老问题是一大难题。这关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到农村的繁荣和稳定，关系到享有养老金的农国家的长治久安。据%’’"年统计，民、五保户和定期救济抚恤的人数只占农村劳动者的%)’.，尚有+)%亿农村劳动者未纳入社会保障体系，加上县以下城镇集体单位的%"""多万职工

收稿日期：!""!#"$#"%

（&""&$"!%）基金项目：国家自然科学基金资助项目

（%’(!#）作者简介：殷俊，男，湖北武汉人，武汉大学社会保障研究中心研究员。

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中国软科学!""!年第##期

弱。从农村集体保障功能来看，农村联产承包责任制的实行，改变了人民公社时期“三级所有队为基础!的农村经济体制，

实行了以分散经营为主的生产方式。这种经营方式的变革，促进了农村经济的发展，但与之相适应的分配方式的变革，使集体的内部积累机制受到严重削弱。以前的分配方式是劳动成果归集体所有，留足用于发展生产的公积金和用于公共福利事业的公益金，剩余部分分配给农民。现在分散经营，农民的劳动成果归个人所有，除了上交农业税和各种提留外，发展农村社会养老保险、公共福利事业的公益金难以提取，集体保障的基础非常脆弱。其结果是影响了集体对社区保障的投入，使集体丧失了对农民的福利保障的调剂作用。

（二）发展农村社会养老保险是社会和经济发展的客观要求

发展农村社会养老保险既需要一定的经济基础，又需要一定的社会基础。

"#中国已经具备发展农村养老保险制度的经济基础

中国发展农村社会养老保险的经济基础，

体现在以下几方面：

（"）农村收入水平不断提高，贫困人口大幅下降。改革开放以来，中国农村贫困人口大幅度下降，收入水平明显提高。"$%&’"$$$年，中国农村贫困人口由(#)亿人减少到*+"(万人，贫困发生率从**#",下降到*#%,-(.。(///年从事农、林、牧、渔业的从业人员，年均劳动报酬从"$$)年的*)"0元增长到(///年的)"+*元，年均增长速度%#$,

-*.

。农村居民生活水平提高，消费

增加，商品性支出增大。自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女货币收入的影响，缺乏稳定性并隐藏着风险。

（(）农村生产方式也正在发生变革。农民从分散经营逐步过渡到集约化经营方式，农村生产力水平较以往大幅度提高，导致剩余劳动力大大增加，农村劳动力人口自我保障的能力增强，实行个人帐户式完全积累模式的农村社会养老保险体制的经济基础得到强化，越来越多的劳动力人口具备了自我积累养老保险基金的缴费能力。

(#农村人口流动和人口老龄化是社会养老保险制度的社会基础根据(///年第五次人口

!"

普查，中国农村0)岁以上的老龄人口占农村人口的%#*),，

已超过城镇的0#*,的水平，进入“老龄化”时期（即：一个国家0)岁以上老龄人口占总

人口比重超过%,）-+.

。中国农村人口老龄化问题

日益突出，社会保障资金严重不足。目前中国0)岁以上靠离退休金生活的老年人主要分布在城镇地区，占全国老年人口的比重仍然很低。而农村劳动力人口流动和人口的迁移，势必影响对老人的供养，对传统家庭养老产生诸多负面影响，同时这批进城的流动人口自身也对社会养老保险有较大需要。家庭结构的不断变化、家庭规模小型化的发展趋势使以家庭为单位的养老保险方式受到挑战，迫使农村养老保险方式逐渐从家庭养老保险向社会养老保险过渡。所以，需要建立一个新型的农村社会养老保障体系，以应对中国面临的严峻的老龄化挑战。

二、中国城乡及农村各地的社会养老保险制度的差异及其发展问题

中国农村与城镇、农村地区之间的经济发展差异是造成养老保障制度差异的根本原因。

（一）农村各地收入差距对养老保险制度的影响

农村社会养老保险制度既是社会制度又是经济制度，因此，有什么样的经济基础就有与之相适应的养老保险制度。改革开放以来，随着农村经济的快速发展，农村居民收入有了较大幅度的提高，农村集体经济实力逐步增强，这些都为改善和加强农村社会保障提供了物质基础。少数发达地区城郊农民的富裕程度已超出了城市居民的生活水平，对社会养老保险的需求较大，如江、浙、粤等经济发达地区已逐步开展农村社会养老保险。长期以来，政府在农村开展的社会救济、社会福利、优抚安置、合作医疗，以及近几年开展的社会养老保险等项工作，取得了显著的成效，积累了丰富的经验，为改善和加强农村社会保障奠定了较好的社会基础。

尽管农村总体收入水平提高了，但各地的收入差距始终存在（见下页表），使得各地对农村社会养老保险的客观需求也存在差异。认识问题、生产方式、人口流动等因素都会影响农村社会养老保险需求，但造成各地农村社会养老保险需求差异的根本

政策研究

我国农村养老保险体制改革若干问题的思考

"#$%-"##$年国家贫困县与全国农民平均收入差距的变化表年份

（元）（元）平均收入水平

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资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队，

《中国农村贫困监测报告（*+++）》，中国统计出版社*+++年版，第%$页。原因是各地经济基础存在差异。

全国农村经济发展水平不平衡是客观存在的，不可能在短时期内消除，也不可能等到这些差距消失了再来发展农村社会养老保险。因此，可以因地制宜发展社会养老保险，采取个人账户完全积累模式。应坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导等激励措施，逐步使社会养老保险健康持续地发展起来。对经济条件好的富裕地区来说，集体补贴一部分，个人缴纳一部分，提高农民参加社会养老保险的积极性，同时对已经参加社会养老保险的农民，应严格按已经制定的社会养老保险制度规范管理，不能随意退保或不按时缴纳保险费，但在户口迁移等情况下可以转保。对已经参加社会养老保险的农民不遵守有关缴费规定的应采取一定惩罚措施。在贫穷地区，普遍开展养老保险的条件不成熟，但是部分具有保险意识的农民、外出务工人员都对社会养老保险有一定的要求，他们参加养老保险的积极性甚至比富裕地区的还高。在自愿的前提下，无论是贫穷地区还是富裕地区，都可以开展社会养老保险。这种自愿参与、激励发展、强制管理的做法是比较适合中国农村社会养老保险发展现状的。

（二）农村发展社会养老保险较城市具有更大的发展空间

农村社会养老保险体制的改革相对城镇社会养老保险而言具有更大的优势，而且农村社会养老保险体系的建立，关系到更多劳动力人口的切身利益，因此更加迫切。

"(农村社会养老保险制度相对城镇改革的成本较低

目前农村已经开展社会养老保险的地区

少、涉及的面很小，而且多采用个人账户式完全积累模式，几乎没有历史包袱，转制成本可以降到最

低，不会对国家财政产生冲击。其成本主要体现在增设的管理机构的运营成本，以及对以往各地已经运营的农村养老保险基金的整顿规范过程出现的成本。

*(发达地区拉动落后地区的养老保险需求增长

由于进城务工人员大多是临时工，收入的

不稳定以及中国目前的户籍管理体制仍然存在城乡差别，所以这部分劳动力人口应归于农村社会养老保险体制内。在农村城镇化和农村剩余劳动力转移的过程中，这一部分农民处于社会养老保险的真空地带。一种情况是，在东南沿海和一些大中城市郊区，随着农村工业化、城镇化的步伐加快，城乡一体化已成为当地社会发展的基本目标。在这一过程中，大量失去土地的农民离土不离乡，投身于乡镇集体经济，失去了以往农村社区内的保障；而在目前城乡分割的劳动体系和社会保障体系下，他们又无法取得与城市居民一样的保障权利。另一种情况是，农村大量剩余劳动力涌向沿海城镇和大中城市，他们在为这些地区或城市经济发展作出巨大贡献的同时，受发达地区现行社会保障体系的排它性和区域封闭性影响，使他们难以和本地人口一样享受到一系列社会保障。因此，现实要求那些经济基础好、流动人口多的农村地区优先发展社会养老保险。

&(采用激励措施加大发展农村社会养老保险的力度

随着中国经济发展，政府以财政资助

的形式，逐步增加农村老年人口的养老津贴，并以福利的形式与个人账户挂钩，可以促进完全积累模式下的农村社会养老保险个人账户的积累进度。为了促进农民参加社会养老保险制度，各地区都规定了集体补贴的办法。在集体财力比较发达的地区按缴费额进行补贴，大部分乡镇按职业与职务给予补助。相对来说，收入比较高、投保金额大、属于特殊职业的“村民”得到的集体补贴比较高，而一般的普通农民得到的集体补贴比较少。为了使社会养老保险制度真正发挥其社会互助职能，有能力进行补助的、社会养老保险参与者较普及的乡村，应尽可能对已经参加社会养老保险的劳动者采取按账户积累额补助一部分和按人头补助一部分的办法。这种办法在一定程度上可以缩小贫富差距，使补贴制度更“公平”，更好地发挥社

!"

中国软科学!""!年第##期

会养老保险制度的调剂功能，从而促进农村社会养老保险制度的迅速发展。

三、中国城乡养老保险制度的衔接问题建立城乡统一的社会保障制度、消除城乡差别和社会养老保险制度的不公平待遇是中国社会养老保险制度发展的必然结果。中国农村养老保险制度的建立，必须考虑将来与城镇职工养老保险制度衔接的问题，这是农村城镇化和农村人口流动的客观要求。

（一）农村社会养老保险制度分阶段逐步完善为建立城乡统一的社会养老保险制度，目前我们必须着手分阶段逐步完善农村社会养老保险制度。

第一阶段，农村养老保险采用个人账户完全积累模式。为每个劳动力人口建立单独的账户，个人缴费资金全部进入个人账户，与其他人不发生任何转移关系。这种积累模式的最大优点是账户积累额透明度高、不增加国家财政的偿付风险。中国财政收入并不宽裕，城镇职工社会养老保险巨额的“隐性债务”无法很快解决，不可能拿出很多的资金来补贴农村养老保险，也无力承受中国巨大的农村劳动力人口和人口老龄化带来的冲击，因此采取由政府承担全部或部分偿付责任（现收现付模式）的统筹方式或（部分积累模式）统帐结合方式都不可行。根据目前经济条件与农民思想觉悟水平，在农村搞社会养老保险，只能是完全积累制。将参保者所有积累资金进入个人账户，成为个人的财产，并且在投保时由集体给予部分补贴，调动农民的参保积极性。同时，要加强政府对农村社会养老保险基金的监管，坚持“实账户”，任何机构、部门或个人，都不许挪用农村养老保险基金。

第二阶段，农村养老保险逐步与城镇养老保险体制对接。城乡参加社会养老保险的个人账户部分的对接比较容易，每个人固定一个账户，不论它的积累额多少，都以原来的值确定。关键是统筹部分的衔接问题，由于农村暂时无力开展社会养老统筹，因此不可能直接与城镇衔接。统筹部分的资金来源今后应改为以税收方式征收，农村通过税收征缴、财政拨付的方式逐步增加养老保险统筹部分的比重，而城镇则逐步降低统筹部分的比重，使得农!"

村逐步接近或达到城镇职工养老保险统筹部分的水平。这里所说的城乡制度衔接方式，是远期的制度对接，并不特指农村进城务工人员和非农化人口的社会养老保险纳入城镇养老保险体制的具体操作问题。

（二）城乡养老保险体制的融合问题

目前农村养老保险津贴主要是由乡镇、村办企业或集体出资补贴，将来应逐步过渡到以税收形式征收、国家财政补贴的方式统一起来，使农村社会养老保险更加规范并逐步与城镇社会养老保险制度融合。在中国现阶段，农村社会养老保险资金的筹集以个人缴纳为主，集体补助为辅，个人缴纳和集体补助的保险金均计入个人账户，国家!政府"予以政策扶持。保险费缴纳标准可设若干档次，由投保者根据自身的承受能力和意愿进行选择。个人缴纳占大部分，集体补助主要根据企业和集体经济实力合理确定，国家扶持则主要体现企业、集体补助部分给予税前列出和对开展养老保险初期的管理费用进行支持。

随着社会主义市场经济体制的确立和社会结构转型，全国统一的劳动力市场必将最终形成，为促进劳动力跨城乡、地区和部门的合理流动，建立统一的社会养老保险账户十分必要。但在现阶段，城市企业职工已实施了养老保险的社会统筹，而农村地区尚未实施，这就决定了养老保险账户难以随劳动力流动而流动。由于个人账户交费标准和享受待遇与参保者的消费水平息息相关，故在城乡、地区、部门之间存在差异十分正常，所以城乡养老保险体制的融合问题实质上是指养老保险中的社会统筹部分的衔接问题，因此，只有当国家通过税收征缴、财政拨付的方式建立农村社会养老保险的社会统筹金，才可能真正实现城乡养老保险体制的融合。即随劳动力的流动，其个人账户中的养老金积累可划拨过去而统筹不动。因为全国普遍建立了实质相同的养老保险社会统筹金，只要具备相应条件，劳动力在异地可自动享有获得统筹养老保险的资格。

四、农村社会养老保险制度化管理及管理效率

问题

中国农村社会养老保险方案的基本思想是：坚持低标准起步，以个人缴纳资金为主、集体补助为

政策研究

我国农村养老保险体制改革若干问题的思考

辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。

通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过!"多年的改革探索，

中国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。随着中国工业化、城镇化的快速推进，越来越多的农村居民离开土地，需要进入到社会保险体系中来。农村社会保险是中国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位。应从法律上明确规定，不仅城镇要建立社会保险制度，农村也可以发展社会养老保险，特别是有条件而又自愿开展这项工作的地区，应积极开展农村社会养老保险，使农村社会养老保险成为全国社会保险制度的有机组成部分，受法律的保护。

政府机构改革之后，农村社会养老保险由劳动和社会保障部负责管理。由于历史原因，劳动与社会保障部门主要负责城镇职工的社会保障问题，在农村缺乏相应的管理机构和人员，在乡村开展工作比较困难，因此需要建立乡镇一级的社会保障管理机构。中央应尽快明确有关政策，地方要加快管理机构的建立工作，尽快正常开展有关业务。在理顺管理体制的过程中，要稳定队伍，加强培训，不断提高管理人员素质与农村养老保险的管理水平，促进农村养老保险工作的稳妥运行。应尽快制定和完善有关农村社会养老保险的法规，明确农村社会养老保险保障的对象、范围、实施方式，确立农村社会养老保险资金的筹集和管理制度，并对农村社会养老保险管理机构的设置、职责等作出具体的规定。

切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。可以考虑设置事业性质的

“县级养老保险基金管理中心#，专门从事农村社会养老保险基金的征缴、存储和账户管理。同时，应当建立、健全养老保险基金管理制度，如财务核算制度、审计监督制度等。养老保险基金的保值增值，应主要通过存入金融机构或购买国家债券及金融债券的途径来实现。在农村社会养老保险工作做得好的地方，可以

委托养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金。对完全积累制下的农村养老保险积累起来的资金必须保值增值，否则将变成历史包袱。养老保险基金管理，首先要保证资金的安全性，因为增值最大化并不是养老保险基金的主要目的。其次，允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资的领域。可选择投资回报较高而且稳定的大型基础设施建设领域进行投资，进一步提高盈利能力。再次，由于农村养老保险基金大多集中在县级保障部门

（分布在乡镇的资金正逐步向县级部门集中），受人才、信息、投资能力等方面的限制，保值增值能力较弱。在农村社会养老保险工作做得好的地方，通过法律程序，可以委托养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金。在保证资金安全性的前提下，推行投资代理制$提高积累资金的增值率。

只有如此农民的养老才有保障，才能实现这种积累制养老保险制度的初衷。

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白露6!"

农村养老保险改革篇八
《农村养老保险制度改革的若干问题》

农村养老保险改革篇九
《新型农村养老保险制度及其改革思路》

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