名词解释汉代刺使制度

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名词解释汉代刺使制度篇一
《监督学第三章综合复习题参考答案》

监督学第三章综合复习题参考答案

一．名词解释

1、御史府

西汉初年，承袭秦制设御史府，长官仍为御史大夫，地位仅次于丞相。御史府的职责一是保管宫廷图书档案，一是监察朝廷和郡国长官。

2、《刺史六条》

汉武帝在建立刺史部时制定《刺史六条》，规定按其列举的内容巡察郡县。司隶校尉也按《刺史六条》监察京畿三辅、三河和弘农七郡的法纪，在加强对地方官吏监察的同时，进一步加强对朝官的监察。汉代对刺史的评价和升黜，以执行《刺史六条》的情况为标准，中国历史上系统的具有重大影响的监察法规，首推《刺史六条》。

3、唐代十道监察区

唐代为了进一步加强对地方的控制，把全国分为十道，玄宗时又改分为十五道。每道由中央政府选派级别较高的官员一人担任特使，称为巡察使或按察使、采访使，巡视地方。

4、一台三院

唐代沿袭隋制在中央设御史台为全国最高监察机关，置御史大夫为台长；御史中丞为副职。御史台下属有台院、殿院、察院等三院。御史大夫、中丞及三院监察官各有其职掌，职责分明。宋代大体沿袭了这一制度。

5、台谏合一

宋真宗时，设谏官六员，并规定谏官在规谏皇帝纠正过失的职责之外，增加奏劾检举臣下不法行为的权力。这是宋朝监察制度上的一个重要变化，从此开始了台谏合一的过程，弱化了谏诤制度，谏官的功能向以监督朝廷百官为主转化，同时又准许台官兼行谏诤，台谏之职趋于合一。

6、巡按御史

明代建立了“巡按御史”制度，御史常代表皇帝出使巡察地方，具有相当大的权威。这是明朝监察制度的一个特色。巡按御史以钦差大臣的身份巡行地方，考核吏治，惩治贪官，权力极大，地方官皆畏之。这一制度的建立，限制了地方官贪赃枉法，对百姓起了安抚作用。

7、科道合一

清朝初年，仍仿明制，分设六科与都察院。雍正年间为加强皇权，提高监察机关的效能，将六科并入都察院，都察院成为唯一的总管监察事务的中央机构。六科给事中和十五道监察御史合称“科道”。六科并入都察院，简化机构，统一事权，扩大了都察院的权力。科道制的执行，强化了对国家行政机关的监督作用，是中国古代监察制度进一步强化和完备的重要标志。

8、 都察院

明清两代的中央监察机关。明代都察院与六科给事中两个系统并立。都察院设左、右都御史各一人，为都察院长官，其下设监察御史，负责各方面监察事务。清代将六科给事中隶于都察院，实行单一的监察体系。

9、谏诤

谏诤制度是指对君主言行违失的直言批评，规劝其改正错误，是对皇帝廉政与勤政的有限度的监察。谏诤制度是监督君主决策缺失的重要机制，是中国古代国家监督的重要组成部分。

10、风闻弹事

魏晋在监察工作中，御史台采取督察与举报相结合的做法，鼓励社会上检举官吏不法之事。特准御史“风闻弹事”，就是不必掌握真凭实据，仅仅凭传闻即可进行弹劾。御史台的权力因此进一步扩张。

11、行政监察

是指具有监督权的主体对政府行政机关及其工作人员执行法律、法规、方针、政策、决定、命令的情况以及不良行为进行监察、督促、纠正的活动。

12、香港廉政公署

香港廉政公署成立于1974年，是世界著名的监察机构，在反腐肃贪方面成效显著。廉政公署的长官为廉政专员，下设执行处、防止贪污处、社区关系处等业务部门。分别负责接受举报，调查核实有关贪污受贿等腐败行为的指控；审查政府部门和公共机构的制度和工作程序，提出建议，以纠正可能出现贪污的工作方式；社区关系处负责向市民宣传贪污的危害，以取得市民对反贪工作的支持与合作。

二．填空题

1．隋唐时期的监察法规比较具体，简明易行，监察程序严格，主要的监察法规是隋的《司隶六条》和唐的（《 监察六法 》）。

2．中国古代（ 谏诤 ）制度的确立，是对皇帝廉政与勤政的有限度的监察。

3．解放战争时期，监察制度在华北解放区得到了较大发展。1948年8月，华北人民政府设置了人民（ 监察院 ）。

4. 澳门廉政公署是专门负责反贪和( 行政 )申诉的部门，其最高长官为廉政专员，由特区行政长官提名并报请中央人民政府任命。

5. 在当代台湾的监察体系中，最主要的是监察院的监督，另外( 立法 )院和行政法院也发挥一定的监督作用。

三．多项选择题

1．汉代继承秦的御史制，进一步发展了监察法规。其中包括（AB ）等。

A．监御史九条 B．刺史六条

C．察吏六条 D．《巡察条例》

2．元代的监察法规包括（ ACD ）等。

A. 《宪台格例》 B. 《监察御史失察法》

C. 《察司合察事理》 D. 《行台体察等例》

四．简答题

1、简述宋朝监察制度的特点。

答：宋代监察制度具有以下特点：首先，开台谏合一之端，加强对宰执大臣的遏制；其次，皇帝直接掌握台谏官的任命权，使台谏官有效地监察宰执大臣；再次，监察官本身受监察，使监察官置身于皇权的严密控制之下。

2、简述明朝监察制度的特点。

答：明朝的监察制度是在君主专制极端强化的情况下建立的，与前代相比，具有以下特点：

1）机构完备，制度严密。

2）监察范围扩大。

3）以内制外，以小制大。

4）法外制度起着重要作用。

5）监察机构完全成为天子的耳目。

3、简述明清时期的监察法规内容。

答：明清时期的监察法规主要有行政法典《明会典》、《清会典》中的察吏规定、都察院工作规范与实施细则《宪纲条例》、《钦定台规》、《都察院则例》以及刑律《明律》、《清律》中的相关条款。这些法规的内容可概括为：

1）都御史有三劾权。

2）都御史出外任巡抚，以六条巡察。

3）监察御史出任巡按，以七条巡察。

4）清顺治时期制定互监法，规定监察御史“操守当洁清，举劾当得宜，抚按当互纠”。

5）在《明律》和《清律》中还规定了监察官员违律追究的刑律条款。

4、简述中国古代监察制度的特点。（此答案见教材76页）

答：中国古代的监察制度，具有以下特点：

1）为皇权服务，直接向皇帝负责。

2）为维护中央集权服务，严密控制地方。

3）职责重复，机构重叠。

4）监察制度基本上有章可循，但尚不科学完备。

5）惩治职务犯罪。

6）监察官员的地位相对独立。

7）既严厉处罚诬告又允许根据传闻进行弹劾。

8）对监察者实行再监督。

9）监察权和行政权的混淆影响了监察效率。

5、简述南京国民政府监察制度的特点。

答：南京国民政府建立的监察制度，具有如下特点：

1)监察机构独立设置，分区监察。在中央政府设置独立的监察院，将监察权与立法、行政、司法、考试等国家权力并立；划分监察区，派出监察使分赴各监察区。

2）监察机构拥有较广泛的监察权，其中最主要的两项是弹劾权和审计权，加上其他各项监察权，构成了一个主次分明的权力系统，但在实际中，监察机构往往不敢执法，形同虚设。

3）监察法规体系较为完备，但往往徒具虚文。这些法规从字面上看，似乎都很严密，但多数是抄录西方国家的法规条文，在实际中始终未能真正发挥作用。

4）个人控制。南京国民政府设立的五院，虽然在形式上遵循孙中山先生的“五权分立”学说，但实际上五院包括监察院均由国民党或蒋介石个人控制。在这一政治体制下建立的监察机构，难以真正依法进行监察。

6、简述香港廉政公署。

答：香港廉政公署成立于1974年，是世界著名的监察机构，在反腐肃贪方面成效显著。廉政公署的长官为廉政专员，下设执行处、防止贪污处、社区关系处等业务部门。分别负责接受举报，调查核实有关贪污受贿等腐败行为的指控；审查政府部门和公共机构的制度和工作程序，提出建议，以纠正可能出现贪污的工作方式；社区关系处负责向市民宣传贪污的危害，以取得市民对反贪工作的支持与合作。廉政公署拥有调查公务员非正常收入的权力；拥有广泛的调查、逮捕、搜查、检取权的权力；拥有审查政府部门及公共机构的办事程序和资金使用情况的权力，并在不妨碍各部门工作的前提下，有修改“不良的惯例”的权力。香港廉政公署在反腐肃贪方面成效显著，当今香港是世界上廉洁度最高的地区之一。

7、简述澳门廉政公署。

答：

1）澳门廉政公署是专门负责反贪和行政申诉的部门，其前身是反贪污暨反行政违法高级专员公署，简称反贪公署。针对澳门贪污犯罪猖獗的现象，立法会先后制定《贿赂处分制度》、通过反贪公署的权力法规。1992年，立法会通过反贪公署的内部组织法之后，反贪公署正式展开工作，是一个相对独立的执法机关。 2）1999年12月20日，澳门特别行政区设立廉政公署，反贪公署由廉政公署完全取代。廉政公署最高长官为廉政专员，其对行政长官负责。廉政公署实行四级编制，专员之下设廉政专员办公室及反贪局和行政申诉局等局级业务部门，局下设厅，厅下设组。

3）反贪局负责对相关犯罪及行为的调查、侦查工作及其他相关工作。行政申诉局负责分析及处理行政申诉，研究及建议发出劝谕，旨在简化行政程序及改善公共部门运作。

4）澳门廉政公署大力倡导反腐败运动的努力取得了一定成效，使澳门的廉洁度亚洲排名第四。

五．论述题

1、试述中国古代监察制度发展的五个阶段。

答：中国古代监察制度历史久远，大体上可以划分为五个阶段。

第一阶段：先秦时期中国古代监察制度的萌芽与逐步形成

中国古代监察制度是在战国末年至秦统一中国这一时期确立并发展起来的，但是监察作为社会特定职能的产生，可上溯到先秦时期。

中国原始社会晚期，固有的权力所有者与执行者之间出现了分离，简单的对权力执行者进行监督的机制逐渐形成。这种机制体现为：一方面是部落联盟首领须

接受民主性监督，另一方面是部落联盟首领对所统辖的地方部落首领进行监督、巡察。

夏商王朝的建立，使权力监督的性质、格局发生了变化，开始以维护专制王权为价值取向，以诸侯、官吏为监督对象。这一时期，首先由王承担权力监督职能，其主要形式是巡守，巡守的主要目的是考核方国诸侯政绩以及地方官吏的执政情况。这一时期还规定诸侯要定期朝觐述职，以对其进行监督考核。商王派驻“四方之史”长驻方国，也负有巡查、监督之责。殷墟发现的卜辞中，有“朕御史”、“我御史” 、“北御史”的记载，虽然此处的御史与后世作为监察官的御史有所不同，但其记言、记事之外的部分职能，已反映了早期的监察意识。另外，在夏商制定的法律中已经出现了针对官吏犯罪的规定和罪名，已开始重视运用法律管理官吏，为权力监督提供了依据。

西周时期，出现了监督机构专门化的趋势，监督方式也渐趋多样。随着疆域的扩大，王亲自进行的巡查逐渐减少，取而代之的是有固定职守的官吏或周王派出的使者。此时随着政权机构的发展，负有监督职责的职官增多。如大宰、小宰、宰夫、太史、御史等都有监督职责。行使监督职权的官吏的增多，监督职权的扩大与监督事项的扩展，表明权力监督机制的发展；但这一时期监督职权多为官吏的兼职，尚无专门履行监察权的官吏和机构，也还没有专门的监察法规。

在西周还出现了对王谏议的监督方式，其中包括贵族谏议、专职官吏进谏、国人谤政等，这些对于集中统治经验和智慧，了解民间舆论，保证决策正确和改正错误，具有重要的作用，但这些监督都缺乏确定的制度保证。

春秋战国时期，贵族世袭的“世卿世禄”制逐渐废除，封建的职业官僚制度逐步建立起来。在废除封邦食邑的分封制的同时，逐步形成中央与地方一体的郡县制度。专制主义中央集权的政治制度，为古代监察制度的确立和发展，奠定了政治基础。同时监察立法也得到了一定发展。这一时期，君主加强了对臣下的监督。齐、魏、赵、韩、秦等国君主派掌管文书档案的御史（楚国称为御书）监察朝廷与郡县官吏。各国君主对地方郡县的巡行视察和对各级官吏是上计考核也都是重要的监督方式。另外，春秋时期已经开始出现专职谏官，建议逐渐走向制度化。监察制度的正式形成是在战国末年。秦统一六国之前，在中央设置“御史大夫”，负责监察文武百官。御史大夫一职的设置，标志着中国古代监察制度的正式形成。

第二阶段：秦汉魏晋南北朝时期御史机构与监察制度的发展

秦统一以后，仍以御史大夫主管监察。在地方各郡设有监御史，专职负责监督和纠察各地各级官吏的活动。

西汉初年，承袭秦制设御史府，长官仍为御史大夫，地位仅次于丞相。御史府的职责一是保管宫廷图书档案，一是监察朝廷和郡国长官。汉武帝时增设丞相司直和司隶校尉作为监察官员。为了加强对地方的控制，汉武帝将全国分为十三部(州)，每部(州)由皇帝任命刺史一名，对地方官吏进行监督纠察。刺史专门监察全国地方官吏的政治制度由此形成。

东汉时期进一步加强了监察制度。御史台转隶少府，成为专门的监察机关，不设御史大夫，以御史中丞为长官。对朝廷百官的监察主要由侍御史负责。东汉将全国分为十三州部，京师附近为司吏校尉部，以司吏校尉为长官，司吏校尉既是京官，又是地方官，主管察举中央百官违法者和本部各郡事务。在其他十二州(部》，各设刺史一人，以监察地方。

魏晋南北朝时期，基本上沿袭汉代的御史建制，设有御史台，并分设御史大夫、殿内御史、治书侍御史，监察御史、检校御史、侍御史等职以及郡县一级的刺史

名词解释汉代刺使制度篇二
《汉代刺史制度研究及其现实意义_李耀建》

第43卷第4期

2006年7月北京大学学报(哲学社会科学版)JournalofPekingUniversity(PhilosophyandSocialSciences)Vol.43,No.4Jul.2006

汉代刺史制度研究及其现实意义

李耀建

(中央纪委驻教育部纪检组,北京　100871)

摘　要:汉代刺史是中国古代政治家处理集权与分权关系,追求国家统一和长治久安的充满智慧的以权

制权的制度设计。本文描述了汉代刺史制度的兴起、演变和衰亡的历史,探讨了这种机制设计背后的制度目

标、相应的激励与制约架构、随政治格局的变化而发生的嬗变以及对现行巡视制度的借鉴意义。

关键词:汉代;刺史;巡视;监察制度

中图分类号:D691.49　　文献标识码:A　　文章编号:1000-5919(2006)04-0139-07

巡视,在中国古代早已有之。如何处理集权与分权、中央与地方的关系始终是关乎国家统一、长治久安的重大问题。中国古代的政治家在处理这个问题时,留下了丰富的充满智慧的分权制衡的制度设计与政治运作。汉代刺史制度就是这样一份弥足珍贵的政治文明遗产。认真研究汉代刺史制度的兴起、演变的历史和制度设计得失,对完善现行巡视制度、促进执政能力的提高不无裨益。

一、刺史制度的兴起

1.刺史制度兴起于何时?这个问题学术界有争议。钱穆的《秦汉史》说“及武帝开广三边,而又有十三部刺史之制,其事在元封五年”,认为刺史制度是汉武帝刘彻于公元前106年创立的。很多学者赞成这种看法。他们依据《汉书·百官公卿表》,认为所谓刺史,刺即刺举不法,史即是使。但是,最近学术界有另外的看法,认为刺史制度不是创设于汉武帝时代,而是汉文帝时代。陈长琦在《中国古代国家与政治》一书中引用了《通典·职官一四》的记载:“文帝十三年(公元前167年),以御史不奉法,下失其职,乃遣丞相史出刺,并督监察御史。”他认为,“汉代刺史的名称即发源于此,它由出刺郡国的丞相史简

[2]化而来。”

2.为什么重视刺史制度?刺史制度到底是文帝还是武帝的创新并不重要,重要的是,汉文帝和汉武帝为什么都重视刺史———这样一种由皇帝派出中央官员巡视地方的政治制度?

公元前687年,秦武公在一些新征服的地方设置“县”———一种兼有军事和行政两种性质的组织(县即“悬”,《说文解字》释“系而有所属”,用绳子系住,虽悬挂着而有所归属,生动表明“县”与中央的关系)。这是中国政治制度史上一次重要的制度创新,其划时代意义在于:从根本上动摇了建构在西周分封制、宗法制之上的旧的国家形态,是对分封制造成诸侯大夫流血战争连年不断局面的根本治理,为466年后秦始皇统一中国废止分封制、确立郡县制开了先河。司马迁在评论秦始皇废止分封制、确立郡县制决策的深远意义时说:“秦无尺土之封,不立子弟为王、功臣为诸侯者,使后无攻伐之患”

[4]137[3]1221[1]280。郡县制最符合韩非子提出的“事在四方,要在中央。圣人执要,四方来效”的中央集权的国家构想,遏制了分封制

带来的地方割据和战乱,顺应了“大一统”的时代进步理念。但是,它没有也不可能消除中央与地方的矛盾,相反它使这一矛盾更敏感,从此成为不同朝代政治家棘手的难题。集权与分权、中央与地方的矛盾,犹如向心力与离心力,它们合规律的弹性张力运动,构成了中国一部丰厚的治国史。刺史,只是为处理这一矛盾而创新的制度设计之一。

收稿日期:2006-01-20作者简介:李耀建(1955—　),中央纪委驻教育部纪检组副研究员,哲学硕士。

　140北京大学学报(哲学社会科学版)2006年　

3.创设刺史制度的政治背景。刺史制度创设于汉代初期,那时中央集权很不稳定。秦始皇构建的第一个中央集权的国家形态,不到15年就覆灭了,这对汉初政治家是一个深刻教训。几个世纪春秋战国诸雄割据的政治形态有很强的惯性。刘邦为击败项羽,充分利用了这个惯性,分封了7个异姓诸侯国,后为抗衡异姓诸侯国,又封了9个同姓诸侯国。刘邦虽然夺取了江山,但却给后人留下了“内轻外重”的危险局势。到文帝登基时,诸侯分裂汉朝的趋势日显。汉初著名政治家贾谊在递呈汉文帝的《陈政事疏(治安策)》中,罗列了当时社会三大矛盾,首要的就是中央政权与各个诸侯封国之间的矛盾。诸侯王实力强大,阻挠中央政府政策法令的贯彻,威胁中央政权的存在。汉文帝不得不关注诸侯、郡县豪强的政治态度,于是刺史制度萌芽了。到了汉景帝时期,另一位著名政治家晁错也“患诸侯强大不可

[5]930制”,多次“言削诸侯事”,但吴楚“七国叛乱”还是爆发了。景帝采取了平叛削藩的系列措施,加强了

中央对地方的管辖权,使西汉实现了中央集权,出现了“文景之治”的繁荣局面。随后汉武帝登上历史舞台。他总结秦朝覆灭和汉朝开国66年的历史教训,深知集权对治国的重要性,采取了两大措施:一是削弱相权,集中军权,加强皇权;二是削弱诸侯,抑制豪强,加强中央集权。刺史制度的进一步完善是汉武帝抑制地方割据势力的重大措施之一。

4.刺史制度是矛盾斗争的产物。与西方比较,中国政治制度的漫长和完善是举世公认的。中国人很早就懂得了以权力制约权力。早在西周,监察制度就已经初具规模,例如《礼记·王制》说:“天子使其大夫为三监,监于方伯之国,国三人。”到了秦朝,监察制度相当完备,已经建起一套由御史大夫、监御史以及郡守和县令组成的从中央到地方的监察系统。其中御史大夫官秩仅次于丞相,与丞相、太尉并称三公,位高权重,“典正法度”、“举劾非法”,能监察和纠举包括丞相在内的百官违法事。并且在确立郡县制的同时,就建立了中央对地方的监察系统,秦统一六国,“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监”。这个“监”就是《汉书·百官公卿表》中“掌监郡”的“监御史”。有文献记载,秦监御史不仅代表皇帝监察地方官吏,而且可以监军,甚至将兵。

汉随秦制,监察制度已经完备,为什么汉文帝和汉武帝要另创刺史制度呢?《汉书·百官公卿表》说:“监御史,秦官,掌监郡。汉省,丞相遣史分刺州,不常置。武帝元封五年初置,部刺史,掌奉诏条察州。”《通典·卷三二》说:“秦置监御史,汉兴省之。至惠帝三年又遣御史监三辅郡,察词讼,所察之事凡九条,监者二岁更之,常于十月奏事,十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年以御史不奉法,下失其职,乃遣丞相史出刺,并督监察御史。武帝元封元年,御史止不复监,至五年乃置部刺史,掌奉诏六条察州,凡十二州焉。”这两段文献透露了几个重要史实:一是汉朝立国后,刘邦没有继承,而是废弃了秦朝派中央官员监察郡县的监御史制度;二是14年后继承刘邦王位的惠帝感到这不行,又恢复了派员监察郡县的监御史制度;三是25年后的文帝感到监御史还不行,有被地方官员腐蚀的可能,不能有效监督地方,于是从行政———丞相系统派出“刺史”履行监察地方职责,同时对监御史进行反监察;四是27年后武帝登基,又经过30年执政,深知中央集权重要,终于废止了监御史制度,推出了全新的刺史制度。

从刺史产生过程的描述,我们透过历史的帷幕,看到的是中央集权与地方割据的剑拔弩张、你死我活的争斗。在楚汉逐鹿中,刘邦为对付实力强大的项羽,只得满足部将拥兵封王的要求,让权于地方,连监御史也不敢派。刘邦之后,地方豪强“常起波澜”,中央集权“多见侵逼”,为使国家长治久安,防止分裂,汉惠帝、文帝、景帝直至武帝不断推陈出新,终于从监御史制度发展到了刺史制度。[3]129

二、刺史制度的演变

政治学原理认为,分权制衡的各方天然具有反制衡的离心倾向,问题的关键在于:制衡的机制是否具有调节这种矛盾运动的能力。我们研究刺史制度,就是要通过考察它的演变历程,探究刺史在制衡地方权力方面的制度设计得失。,

　第4期李耀建:汉代刺史制度研究及其现实意义　141派员监察地方的巡视制度,有三个共同特点:一是,作为中央政府与地方政府之间联系的一个重要环节,监御史和刺史都不是地方官员,而是分属于御史大夫和丞相两个不同系统,由中央垂直派遣和管理的官吏,任务是监察地方政治,目的是维护中央集权和国家统一。二是,他们最初都是不常驻的,每年在固定的时间到所部州巡视。《汉旧仪》说:“监者二岁更,常以中月奏事”,又“丞相刺史常以秋分行部,御史为驾四封乘传到所部,郡国各遣史一人迎界上”[6]。三是,他们作为巡视监察官,地位不高,“郡置守、尉、监”,排在最后,刺史仅“秩六百石”,但任务特殊,权力很大。

刺史制度对监御史制度,形式上是继承,本质上却是扬弃;从监察对象、监察职责和制衡实效上都有很大区别。可比较两段文献:

惠帝三年,相国奏御史监三辅不法事:词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、苛刻、

[7]1231上、作非所当服,凡九条。侈及弩力十石以

刺史班宣,周行郡国,省察治状,黜陟能否,断治冤狱,以六条问事,非条所问,即不省。一条,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸。三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰苛暴,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言。四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽。五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监。六条,二千石违公下比,阿附豪强,通行货

[8]490赂,割损正令也。

从比较可看出,刺史制度对监御史制度有脱胎换骨的变化:一是从监察对象上,监御史对地方官吏的监察没有重点,似乎一切官吏甚至百姓都在监察之列。刺史则很明确,监察重点是二千石官秩的地方主官以及强宗豪右。二是从监察内容看,监御史的九条多是经济、司法、一般工作作风以及缴粮纳税问题,是地方官该管的事。刺史的六条则十分“讲政治”,既有政治路线、组织路线,也有群众路线,都是关系中央集权的大问题,一条、六条涉及经济也是从政治着眼的,五条涉及地方主官教育亲属子女和如何对待监督的问题。三是从监察实效看,汉文帝对监御史制度不满是有道理的,在中央集权与地方割据矛盾十分激烈的情势下,如此监御史制度既没能力也无可能制衡地方豪强。原因在于,监御史对地方的巡视没有重点,缺乏针对性,纠缠地方政务,巡视与被巡视者、监察与被监察者之间没有距离,于是监御史与郡守之间“吏不奉法、乘公就私、凌暴百姓、行权相放”[6]的苟且之事越来越多,从而失去存在价值。相反,刺史由于在制度设计上把监督事务与地方政务严格区分,督察重点定位于二千石长吏、强宗豪右甚至诸侯王,“六条问事”抓大事要事,“六条”之外“不问”,故监督制衡实效显著。

关于刺史制约王侯守令、地方豪强的实效,王鸣盛在《十七史商榷》一四《汉刺史察藩国》考证条中列了一些:“历考诸传中,凡居此官者,大率皆以督察藩国为事。如《高五王传》,青州刺史奏淄川王终古罪。《文三王传》,冀州刺史林奏代王年罪。《武五子传》,青州刺史隽不疑知齐孝王孙刘泽等反谋,收捕泽以闻。又昌邑哀王之子贺既废,为宣帝所忌,后复徙封豫章为海昏侯,扬州刺史柯奏其罪。《张敞传》,拜冀州刺史,既到部,而广川王群辈不道,贼发不得,敞围王宫搜得之。……因劾奏广川王,削其户。盖自贾谊在文帝时已虑诸侯难制,吴楚反后,防禁益严,部刺史总率一州,故以为要务。”钱穆的《秦汉史》也转记:“《魏相传》相为扬州刺史,考案郡国守相多所贬退。《何武传》,武为刺史,所举奏二千石长吏,必先漏章。服罪者,亏除免之。不服,极章奏之,抵罪或至死。”这些有限的历史记载说明,刺史制度在当时复杂政治形势中确实起到了加强中央集权、制衡地方割据势力、整饬吏治的重要作用。《汉书·朱博传》描述:“汉家至德溥大,宇内万里,立置郡县,部刺史奉使典州,督察郡国,吏民安宁。”

2.刺史制度的演变。唐朝戴叔伦在《抚州刺史庭壁记》中高度概括了汉代刺史的制度特征:“汉置十三部刺史,以察举天下非法,通籍殿中,乘传奏事,居靡定处,权不牧人。”刺史制度在汉武帝手中达到,,

　142北京大学学报(哲学社会科学版)2006年　败笔,是改变了刺史“居靡定处”的特征,为刺史搞了一个固定治所。《汉书·武帝纪》元封五年初置刺史部十三州条下注引《汉旧仪》云:“初分十三州,假刺史印绶,有常治所。”

现在已无法了解武帝为什么要给专司巡视监察的刺史搞一个固定治所,或许是武帝时代的西汉已成了中国历史上疆域最大的伟大帝国,刺史因巡视工作实际需要(如每次行部,住在某处)而习以为常,渐成定制。但是,这个不经意的改变引起了刺史制度一系列的演变,最后走向制度设计的反面,应是武帝始料不及的。顾炎武一针见血地指出:“监临之任,不可以久也。久则情亲而弊生,望轻而法玩”[9]407,一句话就把问题说得十分透彻。刺史奉诏巡行郡国,无固定治所,岁末亲诣京师奏事,这是刺史作为监察官最重要的特征。一旦有所改变,刺史这个巡视官就逐步成了地方常驻官,在地方势力的包围和侵蚀之下,它就很难再代表中央,去履行制衡地方势力的职责了。

改变刺史“权不牧人”的特征,是刺史制度第二个演变,也是最重大、最根本的演变。《通典》卷三二说:

武帝元封元年,御史止不复监,至五年乃置部刺史,掌奉诏六条察州,凡十二州焉。居部九岁,举为守相。成帝绥和元年以为刺史(秩六百石)位下大夫,而临二千石,轻重不相准,乃更为州牧,秩真二千石,位次九卿,九卿缺,以高递补。哀帝建平二年复为刺史。元寿二年复为牧。后汉光武建武十八年复为刺史,外十二州各有一人,其一州属司隶校尉。……灵帝中平五年改刺史,唯置牧。是时天下方乱,豪杰各欲据有州郡,而刘焉、刘虞并自九卿出领州牧,州牧之任,自此重矣。

刺史秩六百石,位下大夫,是个小官,但刺史“讽诏察州”、“通籍殿中”,虽官小能制大,可以监临二千石。汉朝按照秩卑、权重、赏厚的原则处理刺史的地位,一方面可刺激刺史激昂、奋进,另一方面刺史权重而官小,易于控制。这是一个相当聪明的制度安排。可惜只运行了102年(武帝元封元年到成帝绥和元年),在西汉即将被东汉替代之时,它被改变了。糊涂的成帝以“卑不临尊”、“轻重不相准”、“失位次之序”为由,提拔了刺史的官秩,却阉割了刺史制度本身。刺史从六百石提到了二千石,位列九卿,俨然成了朝廷重臣。刺史官秩高了,然而刺史制度的原则却瓦解了。

首先抛弃的是“以六条问事,非条所问即不察”的原则。刺史已与郡县守令同为二千石官,二者没有了距离,再把后者作为考刺重点就难了。因此扩大巡察范围,盯住郡县其他朝廷命官,是已经升为二千石的刺史很自然的选择。西汉末年刺史所察已经到了墨绶(令长)一级的官,到了东汉中后期甚至扩大到了黄绶(县丞尉)。看起来,这似乎扩大了刺史监察范围,监察权更大了,实际上它却消除了中央对地方势力的控制掌握。

其次是抛弃了刺史“权不牧人”的原则。一切权力天然具有扩张的倾向。刺史与郡县守令同为二千石官了,并且还是奉皇帝之诏出巡,如此高的地位和权重,使得刺史不再安分监察之职。西汉末年刺史开始干预地方行政事务,东汉的和帝、安帝、顺帝、桓帝甚至下诏要求刺史亲预庶政,刺史有了选举、劾奏的人事权力,甚至有了兵权。至此,刺史与州牧(守令)———地方高级行政长官已无不同。刺史干预地方事务,政出多门。一方面地方政府的管理乱套了,顾炎武悲哀地说:“自刺史之职下侵,而守令殆不可为,天下之事,犹治丝而棼之矣。”

家政治混乱就不可避免了。

3.刺史制度演变的本质。刺史制度的创立本是为了国家政治统一、抑制地方割据的,由于违背刺史制度设计的原则,刺史权力过分膨胀,反而给分裂割据者创造了条件,甚至刺史也成了分裂割据者。《后汉书·袁绍传》记述了汉献帝时州牧、刺史与守相并起分裂割据国家的状况:,,、、、张邈、广[9]410另一方面,更严重的是,刺史加州牧,地方对抗中央的势力更大了,国

　第4期李耀建:汉代刺史制度研究及其现实意义　143太守张超、河南太守王匡、山阳太守袁遣、东郡太守桥瑁、济北相鲍信等同时俱起,众各数万。

从历史唯物论观点看问题,刺史制度的嬗变,决不只是某个决策者的糊涂,从根本上说,仍是中央与地方的矛盾决定的,是中央已经控制不了地方的势所必然。西汉成帝绥和元年改刺史为州牧;西汉哀帝复改州牧为刺史,元寿二年复为牧;东汉初建武十八年复为刺史;灵帝中平五年复改刺史为州牧。刺史变州牧的两段恰恰都是西汉末和东汉末,都是国家政治混乱、中央政府势衰力弱的时期。刺史与州牧如此改过来变过去,就是中央集权与地方割据之间势均力敌斗争的真实反映,演变的结局正是二者此消彼长的真实结局。

三、刺史兴亡的启迪

1.刺史制度的历史影响。刺史制度从汉文帝前元十三年(公元前167年)起,到东汉灵帝中平五年(公元188年)刺史有“州牧之任”止,前后不过355年,就走完了从兴起、演变到终结的全过程。但是,刺史制度像一道耀眼闪电,在中国政治制度史上划下了一道深深的印记,留下了深远的影响。历代帝王和政治家都不断研究它,分析它的长短得失,继承它的合理原则,吸取消亡教训,几乎历朝历代都有效法它的变种。例如,魏晋南北朝时期的“典签”,唐朝的“按察”、“巡抚”,宋朝的“走马承受”,明朝的“巡按御史”等,都是类似刺史———中央派员巡视地方行政长官的监察制度。

为什么汉代刺史制度演变消亡了,后续朝代帝王和政治家门还不断模仿它呢?顾炎武在建议恢复汉代刺史制度时讲了一番道理,他说:“至若号令之行,风教之出,先及于府,府以及州,州以及县,县及乡里,自上而下,由近及远,譬如身之使臂,臂之使指,提纲而众目张,振领而群毛理。”[9]412顾炎武认识到,刺史制度之必要,是因为它有利于国家政令畅通、国家政治集中统一。在封建制时代,一统天下是追求社稷安全的合乎逻辑的政治行为。自古以来,影响国家长治久安的,有两件大事:一是外族的入侵,二是内部的分裂。在二者中,安内比攘外更重要。一个强大的中央集权是国家安全的屏障。从政治学原理看,中央集权是国家必不可少的特征,一定的中央集权是国家存在和运行的前提,没有这一前提,国家的存在就会受到威胁。恩格斯在《集权与自由》一文中说:“集权是国家的本质、国家的生命基础,而集权之不无道理正在于此。每个国家必然要力求实现集权,每个国家,从专制君主政体起到共和政体止,都是集权的。美国是这样,俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权,联邦制国家需要集权,丝毫也不亚于已经发达的集权国家。只要存在着国家,每个国家就会有自己的中央,每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。”[10]396从这个道理看问题,汉代刺史制度顺乎时代的进步意义不言自明,它之所以为历朝历代政治家所继承,变种绵延不绝,原因就很清楚了。

2.研究刺史的现实意义。党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,在巩固党的执政地位、加强党的执政能力建设中,特别需要加强党的纪律。党的纪律的政治作用,就是维护党的团结统一,保持党的先进性和纯洁性,增强党的凝聚力和战斗力,保证党的纲领、路线和任务的实现。我们的国家是一个多民族的发展中大国,要把十二亿多人的思想统一起来,力量凝聚起来,向着社会主义现代化目标前进,必须把执政党和国家政治的集中统一放在十分重要的位置,否则,就会成为一盘散沙,四分五裂,不仅现代化实现不了,而且会陷于混乱的深渊。这是国家最大的政治,也是我们研究汉代刺史制度的现实意义。

维护党的团结统一,保证国家政令畅通,除了纪律保障之外,还必须强化制度建设。党内巡视就是这样的制度保证。我们积极稳健地推行党内巡视制度,应该从汉代刺史制度的兴亡中,吸取什么经验和教训呢?

3.刺史制度的经验和教训。汉代刺史作为中央控制地方的原创性制度设计,给后世的巡视制度留

名词解释汉代刺使制度篇三
《汉代刺史制度研究及其现实意义》

第43卷第4期

2006年7月北京大学学报(哲学社会科学版)JournalofPekingUniversity(PhilosophyandSocialSciences)Vol.43,No.4Jul.2006

汉代刺史制度研究及其现实意义

李耀建

(中央纪委驻教育部纪检组,北京

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