公益诉讼的概念

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　　公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象(客体)的不同划分的。以下是中国招生考试网www.chinazhaokao.com 分享的公益诉讼的概念，希望能帮助到大家!

　　公益诉讼的概念

　　一、何谓“公益诉讼”

　　西方有句古老的法律谚语：“无救济即无权利”.在人类早期的历史中，权利救济的方式是“以牙还牙，以眼还眼”同态复仇式的私力救济。随着社会的发展，公力救济，特别是司法救济成为权利救济的主要方式。公共事务、公共利益受到侵害，诉讼能为其提供保护，自然就成为法治的原本就该有的公义所在。公益诉讼起源于古罗马时代。当时，罗马的政权机构还无法达到像近代这般的周密和健全，维护公共利益仅依靠官吏自身的力量远远不够，所以，授权给市民，他们可以代表社会集体直接提起诉讼，以补救政权机构的不健全。意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得说：“那些为维护公共利益而设立的罚金诉讼被人们称为民众诉讼，每一位市民均有提起它的权力。被公认为适宜起诉的人或者是遭受违法行为的损害(即使只是个人的利益受到损害)的人具有优先提起诉讼的权力。”

　　现代民事公益诉讼的创始国，通常认为是美国。缘于美国 1863 年制定的《反欺骗政府法》，规定了“公私共分罚款之诉”,授权个人以联邦政府的名义对欺骗政府的行为提起民事诉讼。也有学者认为，现代的民众诉讼于 1836 年最早出现于比利时，民众诉权最早的现代立法体现是 1855 年的《智利民法典》。

　　但现代公益诉讼影响力比较大、制度比较健全的国家毫无疑问是美国。在 1863年制定了《反欺骗政府法》后，美国制定了《清洁水法》、《克莱顿法》、《谢尔曼反托拉斯法案》、《清洁空气法》、《联邦采购法》等重要法律，形成了一套完备的公益诉讼制度，突出特点是广泛赋予公民个人起诉权。在发展中国家中，第一个建立公益诉讼制度的是印度。法官主导引领是印度公益诉讼制度最明显的特征。

　　在我国，对公益诉讼的理解有多种看法。梁慧星指出：“与自已没有利害关系的诉讼可以被称为公益诉讼。该诉讼不针对直接损害原告的利益的行为，而是损害社会公共利益的行为。”

　　韩象乾指出，“为了维护社会以及国家利益提起的诉讼是公益诉讼，提出公益诉讼的主体只能是国家机关，比如我国的检察院”.韩志红把公益诉讼分为广义和狭义两个层面来理解。广义层面上，包括特定的国家机关、个人、非法人组织以及法人对于侵害公共利益的行为提起的诉讼，只要是满足为维护公共利益的都可以被看成是公益诉讼。狭义层面上，只有特定的国家机关，根据法律的规定，对侵害公共利益的行为提起的诉讼才是公益诉讼。

　　从有利于公共利益保护的角度考虑，笔者赞同广义的公益诉讼观点。在现实中，一些公共利益受损的事件，是由于政府不作为或不当作为造成的，只有国家机关才能提起公益诉讼，就难以有效保护公共利益。

　　二、公益诉讼的特征

　　(一)保护的对象是公共利益

　　传统诉讼，强调对私益的保护。但公益诉讼中“诉的利益”是公共利益。正如小岛武司所说，这种新型的诉讼之所以不同于传统的诉讼模式，乃在于传统的诉讼旨在实现并最大限度地保护与个人相关的“私益”,但人们却通常会忽视“公共利益”,这种站在公共立场大力倡导公共利益的新型的诉讼模式就是为了纠正这种不平衡而产生的。典型的公益诉讼是“主观为他人、客观为他人”的诉讼类型。有学者认为，公益诉讼并不必然要求原告起诉的目的是出于保护公共利益的需要，只要民事诉讼所审理的问题超越了案件当事人，而影响到公众的利益就应算作是公益诉讼。“主观为自已，客观为他人”的诉讼也属于公益诉讼。

　　(二)起诉的主体日趋多元

　　公益诉讼是从权利保护的角度出发，为了保障众人的权利，而构思出的一种供社会弱者利用的制度。并不要求原告必须与诉讼有法律上直接的利害关系。英美法系国家在公益诉讼制度方面没有过多预设的理论框架的束缚，对于起诉主体的规定采取较为开放的姿态。特别是美国，公民在公益诉讼当中发挥着重要作用。大陆法系国家受制于当事人适格理论，在公益诉讼原告资格的范围比较谨慎和保守，普遍限制公民提起公益诉讼的权利。但总体来说，各国对公益诉讼起诉主体的规定不是单一的，而是多元的，赋予检察机关、社会团体和个人提起公益诉讼的权利，已成为一种趋势。

　　(三)目的的预防性

　　传统的诉讼具有事后性，是原告在实体权利受到侵害时要求司法机关进行救济和保护，让被告对过去的错误行为付出代价。诉讼的功能体现为修复和防范，诉讼主体在其中主要是被动的需要保护者。公益诉讼除了事后救助这一功能外，还具备预防性，防患于未然，使公共利益遭受未来的损害。印度的一位法官在一起案件中指出，“带有法院可以为一部分或者社会全体产生有效救济预期的诉讼才是公益诉讼，因此，那种意图为人们好奇心的满足而提起的诉讼不能被看作是公益诉讼。”

　　三、公益诉讼的分类

　　有学者认为，罗马法中的公益诉讼就已有所区分。当时的公益诉讼由民众诉权、民众令状、人民控告和检举等四大民众发动程序共同构成。四大民众发动程序，各有分工。民众诉权主要属于私法，民众令状属于行政法，人民控告和检举制度则属于刑事诉讼法。

　　目前，根据不同的标准，对公益诉讼有不同的分类。

　　(一)将公益诉讼分为广义的公益诉讼和狭义的公益诉讼

　　此种分类上文中已有阐述，不再赘述。

　　(二)根据适用法律的不同进行区分

　　将公益诉讼可以分为三类，分别是民事公益诉讼、行政公益诉讼以及刑事公益诉讼。其中，刑事公益诉讼是指检察机关代表国家提起的刑事公诉。行政公益诉讼则是在行政主体的不行为或者是违法行为，使公共利益处于侵害或者侵害之虞时，无直接利害关系人可以在法律容许之下，为了维护公共利益的需要而向法院起诉的制度。在我国，国家公务员及机关都是行政公益诉讼的对象，国家机关的不行为以及行为是被审查的对象。民事公益诉讼是指对违反民事法律，侵害公共利益的行为，直接以原告的名义提起民事诉讼的一种诉讼形式。

　　与基本对象为调整人与人之间利害冲突的传统的民事诉讼案件相比，处理涉及集团间或多数人相互重叠的利害关系为典型特征的新型案件使得诉讼的功能得到了极大的扩展，因此其产生的效应的影响力也就更加直接的和广泛。至于哪些人可以作为民事公益诉讼原告，学界有不同的声音。有观点认为只有检察院可以作原告。有观点认为除了检察院以外，社会团体和公民个人也可以作为民事公益诉讼的原告。

　　(三)根据起诉主体的不同进行区分

　　公益诉讼包括以下三种：公民个人作为起诉主体的公益诉讼、社会团体作为起诉主体的公益诉讼以及国家机关作为起诉主体的公益诉讼。一般而言，作为国家的代表由检察机关向人民法院提起的诉讼就是国家机关提起的公益诉讼。社会团体作为起诉主体的公益诉讼，是由法律授权的某些团体，代表团体成员提起、参加诉讼，独立享有和承担诉讼上的权利义务。如消费者协会代表消费者向法院起诉等。

　　最高检国土部推进行政公益诉讼 弥补诉讼主体缺位

　　近日，最高人民检察院、国土资源部联合发布《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》(以下简称《意见》)，贯彻落实中央关于检察公益诉讼改革部署，进一步完善检察机关提起公益诉讼制度，促进法治国土建设。据悉，这是首部最高人民检察院与中央行政机关就公益诉讼制度联合下发的文件。

　　《意见》指出，行政公益诉讼制度意义重大。检察机关提起诉讼弥补了诉讼主体的缺位，促进了行政机关依法履行职责，有利于加快推进国家治理体系和治理能力现代化;国土资源部门通过检察机关的外部监督，能够重塑执法环境、调整工作机制，有利于加快推进生态文明建设。《意见》廓清了行政公益诉讼的内涵，明确保护公共利益是核心要义，在这方面检察机关与行政机关目标一致，检察机关提起行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉。

　　在依法规范行使职权方面，《意见》明确，检察机关提起行政公益诉讼，体现了司法权对行政权的制约，而行政管理具有自身特点和规律，为此，要审慎行使权力，严守检察权边界，坚持合法性审查原则，不自我扩权，不越权解释，确保检察监督在法治轨道上运行。国土资源主管部门要积极作为，全力配合检察机关开展公益诉讼工作;严格执行重大决策程序规定及合法性审查制度，公正文明规范执法;按照“谁作为、谁负责”的原则，明确承办原行政行为的业务机构为行政公益诉讼承办机构，落实整改或参加诉讼;加强公益诉讼个案剖析和类案研究，研判执法风险点，对问题集中领域进行源头治理。

　　《意见》指出，要充分发挥诉前检察建议功能。检察机关要把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式放到同等重要的位置，积极通过诉前程序推动国土资源主管部门主动履职纠错，主动保护公益，形成严格执法和公正司法良性互动。国土资源管理部门在收到检察建议书后，要积极整改落实，及时向检察机关说明情况。针对违法行为查处、土地出让、耕地保护、矿产资源开发、矿山地质环境恢复治理等方面问题，要把是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护等作为履职尽责的标准，进行认真自查，应当做到发现并及时制止、责令停止违法行为，全面运用所有法定措施，要求相关义务主体依法履行法定义务，如果仍然拒不履行的，依照有关规定及时向本级政府、上一级国土资源主管部门及有关部门报告和通报;向有关部门移交依法没收的建筑物或其他设施;依法向有关部门移送违法犯罪线索;依法申请法院强制执行等。采取上述措施后，公共利益仍未得到有效保护的，国土资源部门要向检察机关说明情况，由检察机关依法处理。

　　《意见》强调，要准确把握法律监督职能定位，检察机关提起诉讼是公益诉讼制度的核心环节，也是法律赋予检察机关保护公益的刚性手段，是检察机关的法定职责。各级国土资源主管部门要认真做好应诉准备工作，依法参加庭审;诉讼过程中要继续推动问题整改落实，力争实质解决;对生效判决严格执行，及时纠正违法行政行为或主动依法履职。《意见》还提出，要通过建立案件信息共享平台，重大情况通报、联合开展专项行动、联合培训制度，联席会议和日常联络机制，加强检察机关与国土资源主管部门的协作配合。

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