关于农业和农村改革中出现问题的调研报告

导读：　依安县位于大兴安岭南麓、松嫩平原北缘，属低丘波状平原。全县共有人口49万，有16个乡镇，148个行政村，其中农村人口38万，占人口总数的77 55%，耕地面积为398万亩。此外，还有72万亩林木、40万亩草原、9座水库。地下有9种非金属矿藏。随着社会主义新农村建设的开展，全县有部分乡镇走在了新农村建设的前面，无论从农村建设还是农业生产模式都发生了重大变化，其中比较典型的依...

关于农业和农村改革中出现问题的调研报告

　　依安县位于大兴安岭南麓、松嫩平原北缘，属低丘波状平原。全县共有人口49万，有16个乡镇，148个行政村，其中农村人口38万，占人口总数的77.55%，耕地面积为398万亩。此外，还有72万亩林木、40万亩草原、9座水库。地下有9种非金属矿藏。随着社会主义新农村建设的开展，全县有部分乡镇走在了新农村建设的前面，无论从农村建设还是农业生产模式都发生了重大变化，其中比较典型的依龙镇丰林村模式。依龙镇丰林村将土地整治复垦工作与新农村建设结合起来，率先进行了撤屯并村、集中盖楼，通过合并3个村、撤并13个自然屯，不仅让农民住上公寓，过上城里人的生活，同时腾出了4100亩宅基地，其中3223亩复垦为耕地。如今的丰林村出门不再是泥巴路，购物有超市，1500平方米商服楼、1100平方米教学楼、800平方米卫生院以及奶牛小区、温室蔬菜大棚和农机具场库棚等配套设施，为广大农户提供了生活便利。当然，在新农村建设和农业改革过程中也产生很多问题，通过对全县部分乡镇调研，综合全县的情况，总结以下几个方面进行分析。

　　一、新农村建设中出现的问题

　　为了更好的改善农民的居住条件，在泥草房改造过程中，国家会给予一定的经济补贴，即使这样，还有相当一部分农户没有经济能力独自盖房，这就出现了有的农户在房屋受灾倒塌后无房居住，而村里又无力解决的现象;有的农户在平房居住已经习惯了，不愿意住楼房，对于村里搞的全村整体拆迁不满。有的村民原有的宅基地被收回后，对于补偿费标准不满意，所以不配合拆迁，导致拆迁矛盾激化;为了盖楼，村里往往要负担很多债务，有的村采取以地机动地抵债、以楼抵债的方法，而这一过程中，往往帐目不公开，搞暗箱操作，致使村民上访;在农村建设的一些基础配套设施时，工程发包程序、方式不合法，出现质量问题时，没有办法及时采取补救措施，致使村民不满，甚至上访。

　　二、农业新型主体的出现

　　近年来，一批新型农业生产经营主体脱颖而出，种养大户、农民专业合作社、农业企业已成为农业农村发展的中坚力量,为了扩大经营，往往用土地抵押贷款，而新型农业主体作为当事人的案件开始出现，主要有以下几种常见情况:

　　1、农业合作社作为贷款人,用合作社成员的土地承包经营权进行抵押贷款,用于合作社的生产、经营，贷款到期后，合作社会将该笔贷款偿还，如不能偿还，债权人将接收其成员的土地承包经营权。

　　2、农业合作社作为贷款人,用合作社成员的土地承包经营权进行抵押贷款,贷款用途不是用于生产、经营，而是合作社的成员之一拿到该笔贷款后用于个人，如到期不能还款，由于将土地经营权进行抵押，合作社其他成员的土地承包经营权也将被流转，合作社成员之间因此产生矛盾纠纷。

　　3、在日常操作中，同一片土地进行了多次、重复抵押，向多个债权人借款，因土地承包年限是有限的，最终借款到期后不能偿还后，多个债权人无法对土地承包年限分配达成一致，无法实现自己的全部债权，进而产生矛盾。

　　4.农村集体经济组织作为诉讼主体出现。国家新农村建设政策的实施，农村逐渐社区化、城镇化，而土地逐渐以规模化、现代化方式进行经营，导致村民委员会与村民之间因为土地流转问题发生纠纷。以依龙镇为例，作为新农村建设改革的试点地区，依龙镇大面积进行了农村社区化建设，农民集中在楼区居住，释放了大量的土地，同时越来越多的农村人口外出打工，土地承包经营权流转现象大量增加。该镇土地流转的主要趋势是由集体经济组织统一大规模将土地外包给大型农户。因涉及的土地面积较大，数额往往也较大，因此本村村民一般没有经济能力承包，便出现了大量土地外包的现象。同时因集体经济组织在整村推进，农民上楼项目中无力支付开发商工程款，以集体土地承包经营权抵偿工程款的现象也非常普遍，在该类案件中，土地承包合同约定一般内容不够详尽，期限较长，同时程序也不够规范，违反法律规定的民主议定程序签订土地承包合同的情况屡屡发生，也因此导致围绕承包合同效力而产生的纠纷大量出现。主要包括村民委员会与大型农户之间的土地承包合同在合同履行、效力认定或诉请解除等方面的问题。

　　三、土地流转中出现的问题

　　随着我县开展的“四区轮作”的土地经营模式，大部分农户将自己的土地流转给种地大户，集中经营管理。比如：新兴镇全镇共流转土地面积14.8万亩。占总耕地面积40%。全镇土地流转户数2255户，占总承包户数的29%。土地流转方式主要是：(一)土地转包，占流转面积55%。农户与农户之间自发流转，存在口头协议，一般转包期为1-2年。(二)土地出租，占流转面积5%。农民外出打工把土地进行出租，出租期不超过1年。(三)土地入股，占流转面积35%.农户将自己的土地以资金形式加入到农业合作社，按股分红。(四)返租倒包，占流转面积5%。土地流转对象主要包括本村农户、亲属、农业合作社、农业大户等。土地流转引发的纠纷主要类型有诉请给付承包费，抢种、强种他人地块，土地流转时因情况变化要求变更或解除合同以等纠纷。

　　四、农业贷款及农业保险问题

　　为了更好地发展农业经营，很多农户进行农业贷款，特别是农业大户90%都有贷款。比如2014年，新兴镇共有121户农户在信用社、农行、中行、农村村镇银行等金融部门共计贷款546万元，其中土地抵押面积7020.15亩。 当前各大金融部门农业贷款主要方式主要包括农户联保、房屋抵押贷款、土地抵押贷款等。另外，为了避免自然灾害带来的巨大损失，个别农业大户还参与农业保险。

　　由于我院受理的涉及土地承包经营权和宅基地使用权纠纷案件数量有限，仅就土地承包经营权案件和新型农业主体作为当事人的案件情况进行简单剖析。

　　一、土地承包经营权案件增多的原因及解决对策

　　(一)原因

　　1.国家政策调整。随着“二免一补”政策的实施，农民种植土地的收益大大增加，许多农民见到种地有利可图，就想把以前转包给别人种植的土地收回来，而别人认为这地一直由自己种植了很长时间，认为已经形成了承包关系，就不愿交回土地;或者村里把土地收回来后重新发包，原承包人还以为是自己的承包地，该土地上所产生的各种利益不愿交还，于是形成了纠纷，并且数量不断增多。

　　2.土地转包合同期限长。有些农民为了眼前利益，将自己分得的土地转包给其他的农户，签订了长期合同，有十年、十五年的合同，更有甚者签订了三十年的土地转包合同。在地价变动后，很多农户发现自己的土地转包便宜了，觉得吃亏，于是便有很多农户以土地转包合同显失公平为由要求法院撤销土地转包合同，土地承包经营纠纷随之发生。3.法律意识淡薄。现在使用大型农机具标准化作业，整个村子的土地都由一种类型的农机翻地，以前是六十公分一条垄，现在使用大型农机具标准化翻地后，一条垄是七十公分，农户的实有土地面积没变，但垄数减少了，有很多农户不理解，认为以前种十条垄，现在还得种十条垄，因此在开春种地时就出现了抢种地的现象，纠纷数量不断增多。

　　4.土地权属性质不明确。有的农户把村里面的机动地当作是自己的地，甚至侵占村里承包给别人的土地;农户跟村委会有矛盾时，私自占用机动地等现象的存在，也是导致农村土地承包纠纷逐年增加重要原因。

　　5.法律依据不明确。土地流转中的民主议定程序及向乡(镇)人民政府报批程序的规定是否为的问题法律没有明确规定，致使出现同类案件不同判决的现象。

　　(二)解决问题的对策及建议

　　1.开展普法宣传，充分发挥农村基层调解组织的调解作用。应注重以案释法，以点带面，加强对农村人口的法律宣传。选择农村人口比较聚集的地区及日子开展法律宣传与辅导，对一些农村出现比较频繁、矛盾比较尖锐、社会影响比较广泛的纠纷进行现场讲解，释法解疑，农民对法律了解多了，自然可以降低纠纷数量。同时还要强化基层调解，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包纠纷中的作用。

　　2.坚持细致公正审判，维护法律尊严。对于承包合同，要全面审查，审查合同订立是否符合法定程序，承包合同的内容是否明了，纠纷的焦点在合同的什么地方，当事人解除合同的理由是否充分。对于拖欠承包费的原因要审查清楚，特别是不可抗力的;对于违约金的使用要结合实际情况公正裁决。由于农产品生长周期长，季节性较强，人民法院对承包合同的效力认定应当特别慎重。其次千方百计为当事人利益着想，依法用足用活执行强制措施，尽力为当事人查找财产线索，保证生效裁判得以实现维护法院裁决的权威性，维护法律尊严。

　　二、新型农业主体作为当事人的案件的原因及对策

　　主要原因是土地承包经营权的抵押不规范。一种情况是未经过相关部门备案，一般都只在借据上注明如到期不能还款，以土地进行抵押。因用于抵押的土地是借款人承包他人的土地，债权人无法知道该片土地承包年限的真实情况，也不知道该片土地到底进行了几次抵押，这都将成为实现债权的阻碍。 第二种情况是在经管站办理了抵押登记，但抵押手续不健全，比如土地经营权人未签字，一旦农业合作社不能及时还款，出现纠纷，债权人无法实现抵押权。第三种情况是合同中约定的抵押担保事项不明确，或者抵押事项违反法律规定。比如合同中写明逾期不还款，抵押的土地在土地承包期间内归银行所有或者土地由银行处分，属无效条款。

　　为解决以上问题，无论是金融借款还是民间借贷，作为债权人首先应对被抵押的土地经营权作全面的了解，包括债务人承包何人土地，承包的年限是到哪一年，这将成为到期不能还款后，此抵押权是否能够实现和实现的程度的根本保证。其次，签订抵押合同后，应到土地管理部门进行备案，既能让自己的利益得到保证，也有利于他人对该片被抵押土地的价值评估，使各个债权人均能有效的保护自己的合法利益。为了减少此类案件的发生，法院在加大法律宣传力度的同时，可提前介入，对土地抵押合同进行把关，配合金融部门做好合同的签订工作。

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